El término Sistema Nacional de Innovación (SNI) aparece, por primera vez, en una publicación de Freeman (1987) sobre la innovación en Japón. Por SNI se entiende aquel sistema constituido por las organizaciones e instituciones de un país que influyen en el desarrollo, difusión y uso de las innovaciones. A diferencia de las aproximaciones sectoriales, que habían enfatizado que los rasgos del proceso de innovación eran específicos de cada industria y tecnología, el enfoque de los SNI sugiere que las características de un país influyen fuertemente en los resultados innovadores de sus empresas.

En poco tiempo, el concepto de SNI y el interés por analizar los determinantes nacionales de los procesos de innovación y de su difusión se extendió entre los economistas y dio lugar a varias notables publicaciones, en las que colaboraron un significativo y cualificado número de analistas, editados respectivamente por Lundvall (1992b), Nelson (1993), Edquist (1997b) y, más recientemente, y a modo de recopilación, por Edquist y Mckelvey (2001). Pero este concepto y tipo de análisis no sólo captó el interés de los estudiosos del cambio técnico, sino que también una serie de renombrados organismos oficiales lo hicieron suyo y lo impulsaron en sus grupos de trabajo y publicaciones. Así, hoy día, la OCDE, la Comisión Europea y la UNCTAD utilizan dicho concepto como parte integral de su perspectiva analítica. E incluso en organismos tales como el Banco Mundial y el FMI, organizaciones más jerarquizadas y en las que la preponderancia del enfoque neoclásico es más evidente, comienzan apreciarse cambios en favor de su aceptación.

El nuevo marco conceptual no se restringió, además, al estudio de los sistemas de innovación nacionales, sino que al poco tiempo de su aparición una serie de analistas comenzaron a aplicarlo al ámbito regional (Braczyk, Cooke y Heidenreich 1998, Cooke, Gómez Uranga y Etxebarría 1997, Cooke 1998...). Otros autores, por su parte, lo extendieron al ámbito de los sectores y sistemas tecnológicos (Bresci y Malerba 1997, Carlson 1995 y 1997, Nelson y Mowery 1999...). En los sistemas de innovación sectoriales o tecnológicos sería la pertenencia a un sector o área tecnológica la que fijaría el límite o frontera del sistema de innovación, y no un límite geográfico determinado.

Aunque hay diferentes versiones o variedades entre los analistas de los sistemas de innovación que hacen que no se pueda hablar de un estándar de referencia, hay una serie de puntos comunes que permiten hablar de un marco conceptual de sistemas de innovación:

1. La innovación se sitúa en el centro del análisis y, ligada a la misma, los procesos de aprendizaje.
2. Un enfoque holístico, que trata de englobar todos los determinantes de la innovación que son importantes, e interdisciplinar, ya que se toman en cuenta factores no sólo económicos, sino también institucionales, organizacionales, sociales y políticos).
3. Una perspectiva histórica, que se justifica por el hecho de que las innovaciones se desarrollan a lo largo del tiempo y porque las innovaciones, organizaciones e instituciones, tecnologías, regiones e incluso países son dependientes del sendero seguido ( path dependent).
4. Un reconocimiento de las diferencias existentes de unos sistemas de innovación a otros y de la inexistencia de un sistema óptimo.
5. El énfasis en la interdependencia (inherente en la idea de sistema) y una visión no lineal del proceso de innovación.
6. El papel central otorgado a las instituciones (y organizaciones).

Convendría añadir que toda esta serie de trabajos que hacían suya la terminología de sistemas de innovación, coincidieron con otra serie de analistas o corrientes que, aunque usando una terminología y desde unos orígenes distintos de los de la economía de la innovación, habían llegado a tomar como objeto de análisis una realidad que en gran medida se solapaba con la anterior. Entre tales corrientes cabrían destacar los estudios de Porter, los analistas de los sistemas nacionales de empresas (Whitley 2000) y la corriente francesa de los sistemas sociales de innovación y producción (Amable, Petit, Boyer…).

Digamos, por último, antes de entrar en el análisis particular de las aportaciones teóricas realizadas por este enfoque y de las diferencias existentes entre sus distintas versiones, que, como bien señala Edquist, los análisis existentes sobre los SNI constituyen un marco conceptual ( conceptual framework o approach), más que una teoría como tal. Para alcanzar el rango de teoría restan por superar una serie de ambigüedades e inconsistencias conceptuales, por precisar los límites constituyentes del sistema, por describir de manera rigurosa las relaciones existentes entre variables..., limitaciones todas ellas que trataremos de ir poniendo de manifiesto en los posteriores apartados de este trabajo. El análisis sistémico de la innovación presentaría una base conceptual ecléctica, derivada de varias teorías o corrientes del pensamiento económico. Según la OECD (1999) tales corrientes son la economía evolucionista e industrial, la nueva teoría del crecimiento y la economía institucional.

Una primera diferencia entre los analistas de los SNI, concerniente a los componentes que aparecen en la definición del SNI, está en el significado que asignan al término institución. Este vocablo es utilizado tanto en el sentido de normas, reglas y leyes que modelan los comportamientos (por ejemplo, Lundvall 1992a); como en el sentido de estructuras formales tales como empresas, universidades, laboratorios gubernamentales, etc. que persiguen un objetivo explícito (por ejemplo, Nelson y Rosenberg 1993 o Patel y Pavitt 1994b). Ante ello, Edquist y Johnson (1997) propugnan diferenciar ambos sentidos, reservando para el primero el término institución y utilizando para el segundo el de organización. Las organizaciones serían, por lo tanto, estructuras formales con un objetivo explícito, que han sido creadas conscientemente. Serían, pues, agentes o actores. Ejemplos de organizaciones relevantes en los sistemas de innovación serían las empresas, las universidades, los organismos públicos de investigación, las sociedades de capital riesgo... Una distinción particularmente relevante entre dichas organizaciones es la de su naturaleza pública o privada.

Las instituciones, por su parte, serían conjuntos de hábitos comunes, rutinas, prácticas establecidas, reglas o leyes que regulan las relaciones e interacciones entre individuos, grupos y organizaciones. Serían, pues, las reglas del juego. Ejemplos importantes de tales instituciones serían, en los sistemas de innovación, las leyes de patentes y las normas que rigen las relaciones entre las universidades y las empresas. Algunas de estas instituciones son "formales" y han sido diseñadas o creadas por agencias públicas (leyes, normativa de patentes, etc.), pero otras son "informales" y se desarrollan espontáneamente (derecho consuetudinario, costumbres, tradiciones, convenciones, prácticas, etc.).

Otro punto importante de inconsistencia conceptual, entre las distintas versiones de los SNI, es la que hace referencia al concepto de innovación que emplean. Así, Nelson y Rosenberg (1993) utilizan, por un lado, un concepto de innovación muy restringido, dado que limitan su análisis a las instituciones y mecanismos que soportan la innovación tecnológica (ignorando las organizativas, institucionales y de otro tipo); pero, por otro lado, su concepto de innovación es muy laxo, pues basta que el producto o proceso sea nuevo para la empresa, aunque no lo sea para su mercado o el mundo, para que sea considerado como innovación. Freeman (1987), en cambio, toma en consideración también las innovaciones no tecnológicas: institucionales, sociales.... Lundvall (1998a), por su parte, pone como centro de su análisis la innovación y el aprendizaje interactivo, y dado que, como más adelante veremos, el proceso de aprendizaje va más allá del concepto de innovación, su concepción de SNI es también más amplia que la de los autores mencionados previamente.

Estas diferencias, de nuevo, son relevantes, dado que al ser el principal objetivo de los SNI el descubrimiento de los determinantes del proceso de innovación, y al variar los determinantes del proceso innovador de un tipo de innovación a otro, el análisis de los SNI de unas versiones y otras está, de hecho, buscando o enfatizando factores diferentes. En tal sentido, para identificar los determinantes del proceso de innovación y, de ese modo, ser capaces de especificar las fronteras del sistema objeto de análisis, se debe aclarar qué se entiende por innovación y establecer taxonomias de innovaciones.

Algunas versiones de los SNI han centrado más su atención en los determinantes que afectan a unos tipos de innovación que en los de otros. Así, por ejemplo, la versión Aalborg, liderada por Lundvall, ha dado gran importancia a los procesos de aprendizaje por la práctica (by doing, by using y by interacting) y, por ende, su reflexión resulta más dirigida a los determinantes de las innovaciones incrementales; mientras que la versión americana (Nelson, Rosenberg, Mowery...) ha estado más centrada en las instituciones y organizaciones implicadas en los procesos de investigación y exploración (searching y exploring) y, por lo tanto, su reflexión trata más de los determinantes de las innovaciones radicales y de los cambios de los sistemas tecnológicos; y las reflexiones de autores tales como Freeman y Pérez, interesados por los ciclos largos, se centran más en los cambios en los paradigmas tecno-económicos.

Los SNI difieren significativamente de unos países a otros, por ejemplo, en el peso que tienen los procesos de aprendizaje por la práctica con relación a las actividades de investigación más formalizadas. En ese sentido, dependiendo de sus características, unas versiones del SNI serán más apropiadas que otras para estudiar el sistema de innovación de un país dado. En particular, la versión Aalborg surgió como un intento de desarrollar un marco relevante para la comprensión del crecimiento y de los procesos de innovación en pequeños países. E igualmente, dada la mayor importancia que en los países en vías de desarrollo poseen los conocimientos locales y tradicionales, muchos de carácter tácito, resulta preferible para ellos un enfoque de SNI más amplio, y no tan restrictivo y centrado en las instituciones ligadas directamente al sistema de ciencia y tecnología y a las actividades de investigación como el de la versión norteamericana.

Llegados a este punto, conviene también abordar con más detalle la relación existente entre la innovación y el proceso de aprendizaje, dado que la misma afecta a la propia concepción del SNI. Empecemos señalando que la innovación, en la medida en que supone la introducción de nuevo conocimiento (recombinado o descubierto) en la economía, es fruto de un proceso de aprendizaje. Normalmente los estudios de los SNI se han ocupado de los aprendizajes por investigación y exploración, y de los aprendizajes por la práctica (by doing, by using y by interacting ). Hay otra serie de aprendizajes organizacionales (el desarrollo de rutinas empresariales, la creación de manuales, la constitución de bases de datos...) a los que, superando el olvido habido hasta el presente, también habría que extender el análisis. Y puesto que el aprendizaje individual y el capital humano son prerrequisitos necesarios para el proceso de innovación, el análisis de los sistemas de innovación debería abarcar también el aprendizaje individual y, para ello, basarse también en estudios de la educación y en la economía de la educación, investigando los tipos de educación que resultan más importantes para las innovaciones de proceso y de producto, respectivamente. En suma, algunos proponen que los análisis se ocupen no sólo del proceso de aprendizaje que lleva a las innovaciones de producto y de proceso de modo directo e inmediato, sino que se ocupen de la infraestructura de conocimiento de modo genérico, de modo que transcendiendo el enfoque de los sistemas de innovación, se avance en el estudio de los sistemas de aprendizaje.

Otra cuestión en la que el enfoque de los SNI presenta un nivel de desarrollo todavía insatisfactorio es el relativo a la naturaleza de sistema de los SNI y a sus límites. En efecto, el término sistema implica la existencia de un conjunto de componentes y de unas relaciones entre ellos, que se condicionan y se constriñen mutuamente, de modo que conforman un todo, con una función general claramente definida. La declaración de que existe un sistema presupone, por otra parte, que sea posible delimitar los límites o fronteras del mismo; lo que pertenece al sistema y lo que no.

Autores como Cooke et al. (1997) critican que buena parte de los análisis de SNI han tendido al estudio de sistemas operacionales, es decir, a determinar hasta qué punto elementos y relaciones realmente existentes constituían un sistema, sin que tuviera lugar una conceptualización de los sistemas de innovación y se especificara en abstracto qué elementos organizaciones e institucionales y qué ligazones entre ellos debían incluirse en tales sistemas. Se carece de una enumeración explícita de las variables que se incorporan al sistema y de una definición y especificación de cómo se relacionan entre sí, por no hablar de una especificación de las variables en términos operacionales que haga posible verificar el modelo, no habiendo apenas trabajos que hayan intentado llevar a cabo clasificaciones de los SNI existentes.

Uno de los criterios que permitiría discernir si un elemento determinado pertenece o no al sistema de innovación es el analizar si el elemento en cuestión coadyuva o no, efectivamente, a que el sistema lleve a cabo su función. Dicho de otra manera, la cuestión de la determinación de las funciones que desempeña un sistema de innovación está estrechamente ligada al de sus límites o fronteras. Anteriormente, hemos hecho referencia a cuál es la función general de un sistema de innovación nacional: la producción, difusión y uso de las innovaciones en dicho espacio. Así pues, un criterio para determinar si un elemento determinado debe considerarse constituyente del SNI y, por lo tanto, ser objeto de análisis, es considerar si es un determinante o no de la producción, difusión y uso de las innovaciones. El problema se plantea porque en la economía de la innovación la cuestión de los determinantes de la innovación no está totalmente esclarecida. Como consecuencia de ello, las diferentes versiones de los SNI no ofrecen una guía precisa de qué forma parte del sistema y qué no.

Para avanzar en este campo habría que descender en el nivel de análisis, desde la función general que hemos dicho que el SNI desempeña hacia una serie de funciones específicas, establecidas en consonancia con lo que se considera que son los determinantes o factores que influyen en los procesos de innovación. Esta es una tarea que ha sido un tanto descuidada en las contribuciones iniciales de los analistas de los SNI, que en sus trabajos dieron prioridad al estudio de los diferentes tipos de actores e instituciones, más que al de las funciones que ellos desempeñaban. Las principales funciones de los SNI son similares en todos los sistemas, pero pueden ser desempeñadas por diferentes organizaciones y en contextos de instituciones específicas diferentes. No hay una relación de correspondencia exacta entre funciones y organizaciones e instituciones. Ha habido algunos intentos de identificar esas funciones específicas (por Rickne 2001, Johnson 2001...), pero todavía persisten significativas diferencias en las listas de funciones de los sistemas de innovación proporcionadas por estos trabajos recopilatorios, lo que es señal de que este campo de investigación está en una fase preliminar. Resulta preciso continuar con el trabajo de identificación de funciones y determinantes de la innovación; y no sólo de identificación, sino también probablemente de establecimiento de jerarquías, de acuerdo con la importancia relativa que posee cada determinante en el proceso de innovación y las relaciones de apoyo y refuerzo mutuo que puedan tener tales determinantes.

La identificación de funciones que faltan o resultan inapropiadas en un sistema resulta fundamental para la política de innovación, pues tales deficiencias -que cabría denominar "fallos del sistema"- constituyen las causas de los "problemas" que en materia de empleo, productividad, etc. han podido aflorar en un país determinado. En contraposición a la noción de "fallo del mercado", que implican una comparación entre las condiciones del mundo real (hechos empíricos) y un ideal o sistema óptimo, los "problemas" y "fallos de sistema" sólo pueden ser identificados por comparación entre sistemas existentes, es decir, mediante análisis empíricos comparados, porque de acuerdo con el enfoque de los SNI no existe un sistema ideal u óptimo.

Hagamos referencia, por último, a los problemas derivados por el límite espacial de estos sistemas. Los autores impulsores de los análisis de los SNI, aun sin negar la existencia e importancia creciente de fenómenos como la globalización y la regionalización y, por ende, el sentido y relevancia de los análisis que se efectúan en otros ámbitos espaciales, consideran que el marco de análisis nacional sigue siendo fundamental. Una prueba de ello -opinan ellos- la proporcionan las enormes diferencias que los análisis de casos muestran que existen entre los SNI de unos países y otros, o, como ponen de acuerdo los estudios empíricos, el escaso nivel de internacionalización alcanzado por la producción de tecnología. Más aún, como señala Porter, los menores impedimentos existentes hoy día para el comercio hacen que el papel de la nación-base cobre mayor significación, puesto que la nación-base es la fuente de las habilidades y la tecnología en que descansa la ventaja competitiva.

Ese rasgo no tenderá, además, a desvanecerse en el futuro. Junto con las tendencias comunes que impulsan hacia la convergencia, existen otras que recrean la heterogeneidad y las asimetrías entre países. Tal como indica Lundvall (1999: 68): "Pequeños acontecimientos históricos que desencadenan procesos acumulativos, o la base de recursos naturales del país, pueden dar lugar a una especialización en la producción y el comercio que fomenta en torno suyo instituciones y una cultura empresarial específicas en las que se apoya el establecimiento de actividades específicas. Este marco institucional atraerá más actividades del mismo tipo; y es por lo que los sistemas nacionales convergen sólo muy lentamente o nada en absoluto".

Lo anterior no es óbice para que, influidos en gran medida de los estudios de ciencia regional y geografía económica, así como por el desarrollo que experimenta tras Porter el análisis de cluster industriales, una serie de analistas empiecen a reivindicar la idoneidad, e incluso la prioridad, de los análisis de los sistemas de innovación en el plano regional, sobre los planteados en el plano nacional. En una era caracterizada por una competencia basada en el conocimiento, por la creciente importancia de la cooperación entre empresas, por el incremento de la externalización de bienes y servicios, por el aumento de la especialización o fijación ("stickiness") en estructuras industriales espaciales, por las ventajas de la aglomeración para el intercambio de conocimiento tácito y por el acrecentado papel del gobierno regional en el suministro de infraestructuras de apoyo a la innovación, los SNI deben ser concebidos en términos de sistemas regionales de innovación (SRI) más que lo que lo han sido hasta entonces.

Según Cooke et al. (1997), en un SRI deberían poder identificarse los tres subsistemas fundamentales existentes en todo sistema de innovación: el financiero, el de aprendizaje y la cultura productiva. Cuando en una región existen empresas, centros tecnológicos, estructuras de gobierno... y, punto crucial, tales organizaciones mantienen intercambios o interrelaciones sistémicas (es decir, regulares, bidireccionales...) en asuntos claves para la innovación y la competitividad, cabe considerar que existe un sistema de aprendizaje regional. Cuando al mismo se añade una infraestructura financiera que posibilita a las empresas llevar a cabo las innovaciones y una cultura productiva (esto es, un sistema de valores compartidos por los miembros del área local y regional relativos a la esfera productiva), hablaríamos de un SRI. En términos más teóricos, un sistema regional de innovación se definiría como "un orden colectivo basado en regulaciones microconstitucionales condicionadas por la confianza, responsabilidad, intercambio e interacción cooperativa" (Cooke 1998: 24-25).

Pocas regiones cumplen todos los requisitos de un SRI y, por otra parte, puede haber diferentes modalidades por las que operen los procesos de innovación regional. Los analistas de los SRI han, tratado, en tal sentido de desarrollar clasificaciones o tipologías de los SRI. Cooke (1998), por ejemplo, clasifica los SRI en función de la dimensión de gobierno (o modo de provisión de la infraestructura de apoyo a la innovación empresarial en la región) y de la dimensión de las empresas (posición de las empresas en la economía regional con respecto a otras empresas y al resto del mundo, y con relación a los productores y consumidores en el mercado). Otro intento de clasificación de SRI es el que propone Heijs (2001), que utiliza como criterios para ello la especialización productiva, las actividades innovadoras y el nivel de descentralización política existente en la región.

[*] Las referencias bibliográficas precisas de las obras mencionadas y de otros trabajos utilizados para la realización de este trabajo se encuentran recogidas en la bibliografía que acompaña al artículo original, publicado en la Monografía nº 4 de la Revista Madri+d, que constituye la base de esta breve versión electrónica.

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