1. INTRODUCCIÓN.

El debate sobre el papel del Estado en el desarrollo económico e industrial ha sido uno de las temas más importantes para la teoría económica moderna. Ya desde el principio de la industrialización se han defendido tanto los principios del "Laissez-faire, laissez-passer" de Adam Smith (The wealth of Nations, 1776), quien argumenta que el gobierno tiene que abstenerse de la intervención en la economía, cuyo desarrollo se dirige por la mano invisible de la libre competencia, como la posición defendida por Hamilton (Report of Manufacturers, 1791) y Friedrich List (Das nationale System der politischen Ökonomie, 1846), quien propone un papel activo por parte del Estado en el desarrollo industrial, ya que las fuerzas del mercado no aseguran un desarrollo industrial automático y rápido. En este trabajo se analizan tres enfoques teóricos que ofrecen aportaciones respecto a la justificación de la política científica y tecnológica.

2. EL ENFOQUE NEOCLÁSICO: LOS FALLOS DEL MERCADO.

El punto de partida de los estudios neoclásicos es el modelo de equilibrio, que supone un mercado de competencia perfecta donde se genera una asignación o distribución eficiente de todos los recursos. Para que el sistema de mercado pueda asegurar tal asignación se requiere el cumplimiento de los siguientes supuestos:

1. supuesto de libre competencia, donde los individuos y empresas son precios aceptantes y sus acciones no influyen sobre las acciones de los demás;
2. todas y cada una de las transacciones tienen lugar en el mercado y se reflejan en los precios;
3. los productores y consumidores disponen de información perfecta y ésta es completa, sin que haya incertidumbre.

La asignación óptima se puede ver alterada por los llamados fallos de mercado. El bien "tecnológico" no cumple los requisitos de los bienes respecto al mercado perfecto, lo que generaría una asignación no óptima de los recursos en términos de bienestar. La literatura neoclásica ofrece un amplio numero de estudios¹ donde se analizan la falta de incentivos que tienen las empresas para innovar, siendo, básicamente, tres formas de disfunción del mercado: la incertidumbre, las externalidades y las ventajas de escala.

El primero, la incertidumbre, está relacionada con la asimetría de información respecto a: 1) los posibles futuros desarrollos tecnológicos por parte de los competidores, 2) el hecho de que las innovaciones están destinadas a mercados virtuales de futuro cuya estructura y demanda es desconocida, y 3) la inseguridad de poder resolver todos los problemas técnicos respecto al proceso de innovación. Todo ello implica una inseguridad tecnológica y económica que, a su vez, implica una barrera para invertir en innovaciones. Los agentes que quieren invertir en un proyecto de innovación, tienen que hacer un gran número de supuestos (Metcalfe, 1995) sobre el desarrollo de los mercados en el futuro, sobre los costes del proyecto de innovación, sobre los costes de producción y los beneficios esperados, sobre el desarrollo tecnológico de productos competitivos y, por último, sobre la reacción de los competidores. La estimación de tales expectativas implica un alto grado de inseguridad y riesgo económico por parte de las empresas y sus agentes financieros. Además, la incertidumbre y el riesgo respecto al éxito comercial aumentan según se aleja el horizonte del tiempo en que se quieren recuperar las inversiones, como ocurre en la mayoría de los casos de la investigación básica.

Respecto al problema de la incertidumbre y los riesgos económicos, el Estado podría emplear dos vías de actuaciones. Primero, podría tener un papel activo, optando por la inversión pública en tecnologías claves, costosas y con gran importancia para el desarrollo del sistema productivo, asumiendo los riesgos financieros de un eventual fracaso. Por otro lado, puede tener un papel menos activo, dejando las iniciativas al mercado y funcionando como agente financiero mediante créditos blandos y subvenciones. Pero se debe tener en cuenta que los problemas aquí mencionados también afectan a la actuación de la administración pública y no se puede asegurar que el Estado puede coordinar mejor las actividades de innovación que el mercado (Hayek, 1945; Krugmann/Obstfeld, 1994).

Un segundo aspecto básico que implica un fallo del mercado y deficiencias respecto a la competencia perfecta son las denominadas externalidades, un concepto formalizado por Arrow (1962). Este término está asociado de manera directa con los conceptos "bien público" y "apropiabilidad". Respecto al proceso de innovación, estos tres conceptos parten de la misma idea global (Heijs, 2001); el conocimiento, en muchos casos, es un bien fácil de copiar (bien público) y su uso y comercialización no está limitado a aquellos agentes económicos que lo producen (problema de apropiabilidad). Entonces el Estado podría desplazar, mediante I+D pública, la frontera tecnológica de su sistema productivo, generando externalidades utilizables para todas las empresas. Desde el punto de vista de las empresas, se puede definir el problema de la apropiabilidad y las externalidades como aquellos bienes que podrían ser utilizados por otros agentes económicos sin tener que pagar su valor en el mercado. Lo que implica que otras empresas se benefician mediante la imitación de las inversiones de otras empresas. Esta estrategia bajaría los rendimientos de las inversiones de una empresa y, por lo tanto, los incentivos de innovar. Para el estudio de la política tecnológica, las diferencias entre los conceptos de externalidades, bienes públicos y apropiabilidad son meramente graduales, ya que las implicaciones políticas son muy parecidas. A partir de la discusión sobre estos conceptos se puede justificar una política tecnológica que tendría dos vertientes. La primera implicaría mejorar el proceso de apropiación de la innovación mediante la protección de la propiedad intelectual (como las patentes, dibujos industriales, etc.). La segunda sería relacionar la intervención estatal con las externalidades positivas de la I+D pública, es decir, ofrecer conocimientos como un bien público, desplazando la frontera tecnológica del sistema nacional y regional de innovación (Nelson, 1959, Arrow, 1962). Aunque habría que subrayar que la intervención estatal solamente estaría justificada en el caso de que las externalidades esperadas generaran un incremento del bienestar social neto, y tendrían que ser eliminadas en el momento en que los costes marginales de la producción pública del "saber" fueran mayores que la suma de las utilidades marginales del uso potencial de los conocimientos (Samuelson, 1954).

El último de los fallos del mercado básico serían las ventajas de escala generadas por la indivisibilidad de las actividades tecnológicas. Independientemente del estado tecnológico, habría que revisar la hipótesis de que cuanto mayor sea el gasto en I+D, mayor será el progreso tecnológico. No existe una función lineal entre el input (el esfuerzo tecnológico reflejado por los recursos financieros y humanos) y los resultados científicos y tecnológicos ni tampoco con el éxito de su comercialización en el mercado. Por un lado, se necesita una masa crítica mínima de recursos (gastos en I+D, recursos humanos y acumulación de experiencia) para poder obtener unos resultados mínimos, mientras que, por otro lado, las empresas que intentan adelantar ciertos progresos tecnológicos en el tiempo se encuentran con la situación de que, a partir de un cierto esfuerzo innovador, el avance tecnológico se estanca. La indivisibilidad y los altos costes de iniciar el proceso de I+D implica, por un lado, que las empresas intentan monopolizar su mercado y, por otro, una barrera, sobre todo para las PYMES, para entrar en los sectores más avanzados (Geroski, 1995). La política tecnológica dirigida hacia las PYMES se justifica en muchas ocasiones con el argumento de disminuir tales barreras de entrada; pero el Estado tendría que estar atento de no interferir en los poderes del mercado, ya que se podría argumentar que las ventajas de escala también se podrían obtener en el mercado mediante la cooperación de las empresas en este campo.

Aparte de los riesgos económicos y la incertidumbre, existen muchos agentes económicos dispuestos a arriesgarse debido a los beneficios extraordinarios esperados en los sectores de alta tecnología. Esta apuesta fuerte para obtener ventajas comparativas y estratégicas respecto a sus competidores podría implicar una superabundancia de inversiones que supondría una mala asignación de recursos en términos del Óptimo de Pareto². Una "carrera de las patentes" implica inversiones en innovaciones que generan un alto valor añadido y que se puede monopolizar mediante patentes. En el caso de desarrollar una nueva patente, solamente la primera empresa que lo hace alcanza una ganancia extraordinaria, mientras que para las demás los beneficios netos resultan negativos. La consecuencia es que el gasto de las empresas en I+D es superior al gasto hipotético de un planificador social, lo que implica una pérdida del bienestar social.

3. TEORÍA DEL CRECIMIENTO ENDÓGENO O LA TEORÍA NUEVA DEL CRECIMIENT0.

Inicialmente, las teorías neoclásicas no consideraban el progreso tecnológico como un factor central para el crecimiento y hasta la aparición de los estudios de Solow, ha sido más bien ignorado. Solow ha mostrado que la productividad de los trabajadores había crecido mucho más de lo que se puede explicar teniendo en cuenta solamente mediante la acumulación del factor capital, e indica que este "residuo" se debe al progreso tecnológico. La crítica de las teorías nuevas del crecimiento se basa en el carácter exógeno aplicado al desarrollo tecnológico por parte de los modelos tradicionales. Según esta corriente (véanse entre otros; Romer, 1986, 1990; Lucas, 1988) el progreso tecnológico es el elemento central para explicar el desarrollo económico y hay que integrarlo como una variable endógena en los modelos de crecimiento. Romer (1986, 1990), uno de los primeros en desarrollar el modelo de crecimiento endógeno, indica que hay distintos ritmos de crecimiento en los países debido al concepto de ventajas de escala crecientes en la producción industrial, la existencia de externalidades dentro de una economía o sector, y la existencia de "beneficios dinámicos de escala" en forma de aprendizaje.

Aunque esta teoría critica el planteamiento neoclásico no niega la existencia de los fallos del mercado. De hecho, su apuesta por una intervención pública en este campo se basa en estos fallos. La nueva teoría del crecimiento argumenta -mediante modelos formales- que se puede acelerar el crecimiento económico con medidas políticas basadas en la generación de externalidades a través del desarrollo tecnológico. Romer reconoce los problemas relacionados con apropiabilidad y el concepto del "bien público" y, por lo tanto, en línea con los conceptos de Kaldor, las empresas individuales no deberían ser las únicas responsables de la producción de nuevos conocimientos siendo una tarea que debería ser responsabilidad de la sociedad en su conjunto. La falta de apropiabilidad implica unas inversiones no-óptimos en la generación de nuevos conocimientos por parte de las empresas. El esfuerzo privado tendría que ser complementado por parte del Estado mediante la I+D pública cuyo objetivo principal debería que ser la generación de externalidades para la economía en su conjunto.

4. LA POLÍTICA TECNOLÓGICA DESDE UN ENFOQUE EVOLUCIONISTA³.

Para entender mejor la teoría evolucionista, habría que referirse a los modelos de la teoría del cambio tecnológico -el modelo lineal y el modelo interactivo-. Según el modelo lineal existen ciertos tipos de conocimientos que se pueden denominar bienes públicos, ya que son fáciles de copiar, sin costes adicionales, lo que implica que pueden apropiarse de ellos de manera libre cada uno de los agentes económicos. Este modelo, junto con los dos enfoques teóricos anteriores, ha dado lugar a una política tecnológica dirigida hacia la generación de nuevos conocimientos de tipo "bien público", o sea, la creación de externalidades. Además, ha generado una política de regulación y protección como intento de corregir los problemas de apropiabilidad. El modelo interactivo subraya que existen conocimientos que serían más bien "bienes privados", ya que son muy complejos y difíciles de entender y están basados en un proceso de acumulación de experiencias y de aprendizaje, y su imitación sería un proceso costoso en recursos financieros y en tiempo. Según este modelo, el nivel innovador de las empresas depende, entre otros, de la interacción y retroalimentación entre los distintos departamentos de una empresa o entre los agentes del sistema de innovación. El reconocimiento de este modelo implica que la política tecnológica basada únicamente en la generación de tecnologías no es suficiente, ya que no generan de forma directa y automática externalidades. Para que las empresas -o el sistema productivo en su conjunto- puedan absorber las nuevas tecnologías generadas por otros agentes o países tendrían que haber desarrollado anteriormente la capacidad tecnológica necesaria basada en un proceso de acumulación de experiencias y aprendizaje. Siendo la innovación una actividad compleja de índole acumulativa y la transferencia tecnológica una actividad difícil y costosa, un aspecto importante de la política tecnológica sería el apoyo a la gestión empresarial de la innovación (especialmente para las PYMES), la mejora de la infraestructura tecnológica y el fomento de los flujos de transferencia tecnológica. Es decir, el Estado tendría que estimular tanto el entorno de la empresa como las capacidades tecnológicas de las empresas en sí mismo.

La importancia del progreso tecnológico para el crecimiento a largo plazo no sólo depende del intercambio entre los sectores de I+D y el sector de producción, sino también de la selección de ciertas tecnologías que, a corto plazo, sean importantes para el desarrollo económico, aunque puedan quedarse obsoletas en el caso de una innovación radical. El esfuerzo estatal tendría que dirigirse tanto a la generación de nuevas tecnologías como a la difusión de las existentes. Además, la política tendría que tener en cuenta el efecto de "path dependency". Este efecto, ligado al modelo interactivo del cambio tecnológico, implica que puedan existir altos costes para la corrección de una especialización equivocada o un cambio de los parámetros tecnológicos que, debido a la tecnología tradicionalmente utilizada, quedan obsoletos. O sea, una empresa especializada en un cierto tipo de tecnología para producir un producto no puede cambiar de manera fácil de tecnología. El enfoque evolucionista, cuya política está centrada en la creatividad de empresas y el apoyo a instituciones, afirma que la novedad no se puede vaticinar, y, por tanto, el sistema nacional y regional de innovación se tendría que preparar para poder reaccionar a cambios tecnológicos de índole radical, evitando, de esta forma, los posibles efectos "lock-inn".

Aunque las consecuencias de la teoría evolucionista sobre el diseño y planificación de las políticas tecnológicas todavía no están claramente desarrolladas, sí se pueden mencionar algunas líneas generales. Primero, esta teoría se desvía de los conceptos de equilibrio y búsqueda del óptimo económico teniendo en cuenta que los cambios tecnológicos -que implican futuros inciertos e información imperfecta- son procesos que, en gran parte, determinan el cambio estructural y el desarrollo económico; Segundo, la importancia de la eficiencia y la maximización de la producción de información científica han sido superada por la atención a la creatividad, la adaptación a los cambios en el mercado y el aprovechamiento de las oportunidades tecnológicas (Smith, 1991). La política estaría más interesada en asegurar el proceso de aprendizaje y la capacidad de adaptación del sistema nacional y regional de innovación que en los resultados tecnológicos concretos. La política tecnológica tendría que concentrarse más en la evolución conjunta del entorno tecnológico y el del mercado que en las innovaciones individuales. El Estado no tiene mejor información sobre las tecnologías y su desarrollo futuro, pero sí cierta superioridad en la coordinación e integración de distintos componentes del sistema de innovación. Esta forma de actuar desvía la atención de los "fallos de mercado", subrayando la importancia de la mejora del comportamiento competitivo y la atención necesaria a los cambios estructurales (Mowery/Rosenberg, 1989).

5. COMENTARIOS FINALES.

Respecto a las teorías aquí analizadas, se puede indicar, por un lado, que en algún caso sus supuestos principales son totalmente opuestos. La teoría neoclásica se basa en el supuesto del mercado perfecto y justifica la política de innovación en caso de que el "bien" tecnológico no cumpla los requisitos del mercado. El Estado tendría que posibilitar el desarrollo del mercado asegurando el buen funcionamiento de la "mano invisible". La teoría de corte evolucionista señala, de forma opuesta, que la integración del proceso tecnológico dentro del modelo neoclásico resulta muy difícil, ya que, siguiendo las ideas de Schumpeter, las innovaciones no son adaptaciones al desequilibrio en el mercado, pero las empresas innovadoras persiguen el desequilibrio temporal para obtener beneficios extraordinarios (Schumpeter, 1942; Nelson/Winter, 1982). O sea, esta teoría niega la existencia de un mercado perfecto que busca el equilibrio y parte de la idea global donde no existe una mano invisible que asegure un óptimo, sino que se puede influir sobre el proceso de innovación y el crecimiento económico. Por otro lado, cada una de las teorías ha aportado ideas y evidencias que podrían justificar la política tecnológica. Aunque sus aportaciones son en algunos casos excluyentes, resulta que en la mayoría de los casos son, más bien, complementarias

El modelo del crecimiento endógeno no entra directamente en conflicto con la teoría neoclásica y la existencia de los fallos del mercado; incertidumbre, apropiabilidad, externalidades, ventajas de escala, etc. La teoría de crecimiento endógeno utiliza tales conceptos para mostrar su teoría, y la creación de externalidades mediante el progreso tecnológico es un aspecto central en los nuevos modelos de crecimiento (véanse los estudios de Romer, 1990; Grossman/Helpman, 1991). Es aquí donde se asigna un papel a la intervención estatal. Tampoco entra en conflicto con el modelo evolucionista. El trabajo de Lipsey (1999) ofrece un análisis muy interesante de un modelo Estructuralista-Evolucionista que intenta combinar el modelo de crecimiento endógeno con la teoría evolucionista. Para no extenderme demasiado se ha optado, por no entrar en esta discusión. Las implicaciones políticas de ambas teorías son más bien parecidas. El estado debería que corregir la falta de inversiones en I+D. Aunque la teoría neoclásica ofrece la posibilidad de la I+D pública esta más bien propensa a dejar las iniciativas al sector privado y, por lo tanto, aboga por un programa de ayudas a las empresas. De forma implícita la teoría neoclásica apoya a un crecimiento indiscriminado de los gastos en I+D que, siendo ejecutado por las empresas, automáticamente (mano invisible) se destinarán a aquellos sectores económicamente más necesitado. La nueva teoría del crecimiento aboga por un apoyo -tanto para las empresas como mediante I+D pública- seleccionando a aquellos campos tecnológicos que generarán externalidades para la economía en su conjunto con el objetivo de mejorar el bienestar social.

Respecto a los estudios de evaluación que analizan los distintos programas públicos en apoyo a la I+D, se puede indicar que su gran problema es convertir los argumentos teóricos en indicadores que sean manejables en el mundo real. Teóricamente se podría argumentar que la evaluación de cualquier política tendría que concentrarse en el cumplimiento del objetivo principal, la mejora del bienestar social de la intervención pública. Entonces el punto de partida para poder justificar las ayudas estatales sería un análisis coste-beneficio. En el caso de que los costes en términos de bienestar social -incluyendo los costes de oportunidad y los efectos negativos sobre empresas no apoyadas por la Administración Pública- fueran menores que los beneficios, la intervención estatal estaría justificada. Pero en la realidad resulta difícil, más bien imposible, estudiar en qué medida la política pública cumple su objetivo principal. Para esta pregunta solamente hay una respuesta fragmentada o parcial, ya que el sistema donde interviene es muy complejo. En las últimas décadas se ha avanzado mucho en el desarrollo de una teoría sobre el cambio tecnológico y el crecimiento económico -la relación entre estos dos procesos ha sido ampliamente estudiada y confirma la contribución del proceso innovador al aumento de la producción (véanse, entre otros, los estudios de Griliches, 1986; Lichtenberg/Siegel, 1991; Fagerberg, 1994)-, pero todavía no existe una teoría global e integral que pueda explicar todas las relaciones entre el cambio tecnológico y la dinámica económica. Existe un buen entendimiento de algunos factores básicos, pero su manejo en la práctica resulta poco fructífero. No existe un modelo macroeconómico que incluya el impacto de la intervención estatal en el desarrollo económico global verificable con los datos económicos reales. El carácter exógeno del cambio tecnológico en los modelos macroeconómicos y la escasez de datos adecuados son dos de los problemas fundamentales, aunque se puede señalar un número creciente de estudios empíricos y teóricos que tratan de detectar o demostrar las relaciones causa-efecto y la generación de datos estadísticos respecto a la I+D y la innovación.

BIBLIOGRAFÍA.

Arrow, K. (1962) The Economic Implications of Learning by Doing. Review of Economic Studies, 29 (2)

Barzel, Y. (1968) Optimal Timing of Innovations. Review of Economics and Statistics 50

Dasgupta, P.; Stiglitz, J. (1980) Uncertainty, Industrial Structure and the Speed of R&D. Bell Journal of Economics,

Dosi, G. (1988) Sources, Procedures and Micro Economic Effects of Innovation. Journal of Economic Literature XXVI

Dosi, G.; Freeman, C.; Nelson, R.; Silverberg, G. (1988) Technical Change and Economic Theory. Pinters Publishers

Fagerberg, J. (1994) Technology and International Differences in Growth Rates. Journal of Economic Literature, Vol. XXXII, (September)

Freeman, Ch. (1994) The Economics of Technological Change. Cambridge Journal of Economics, Vol. 18

Geroski, P. (1995) Markets for Technology: Knowledge, Innovation and Appropiability. En: Stoneman

Griliches, Z.; Lichtenberg, F. (1984) R&D and Productivity Growth at the Industry Level, is there Still a Relationship. En: Griliches, Z. (Ed. ), 1984

Grossman, G.; Helpman, E. (1991) Endogenous Growth Theory. Mit Press

Hall, P. (1994) Innovation, Economics & Evolution: Theoretical Perspectives on Changing Technology in Economic Systems. Harvester Wheatsheaf

Hayek, F. (1945) The Meaning of Competition. En: Individualism and Economic Order Chicago University

Heijs,J. (2000) Financiación Pública de la I+D Empresarial: Evaluación de los Credsitos Blandos para Proyectos de I+D. Tesis Doctoral, Universidad Complutense de Madrid

Heijs, J. (2001a) Justificación de la política de innovación desde un enfoque teórico y metodológico; Documento de Trabajo Nº 25, Instituto de Análisis Industrial y Financiero (www.ucm.es/bucm/cee/iaif)

Heijs, J. (2001b) Política tecnológica e innovación, Evaluación de la financiación pública de I+D en España.

Kline, S.; Rosenberg, N. (1986) An Overview of Innovation. En: Landau/ Rosenberg (1986), National Academy Press

Krugman, P.; Obstfeld, M. (1994) International Trade; Teoria y Política.

Lipsey, R. G. (1999) New Growth Theory and Economic Policy for the Knowledge Society Conference Keynote: Transition to the Knowledge society: Policies and Strategies For

Lucas, R. (1988) On the Mechanics of Development Planning. Journal of Monetary Economics, 22 (1)

Machlup, F. (1962) The Supply of Inventors and Inventions. En: Nelson R. R.; The Rate and Direction of Inventive Activity: Economic and Social Factors. NBER

Metcalfe, J. S. (1995) The Economic Foundation of Technology Policy: Equilibrium and Evolutionary Perspectives. En: Stoneman, 1995

Metcalfe, S. (1997) Technology Systems and Technology Policy in an Evolutionary Framework. En: Archibugi/Michie, 1997

Mowery, D.; Rosenberg, N. (1989) New Developments in us Technology Policy: Implications for Competitiveness and International Trade Policy. Californian Management Review, 32

Nelson, R. (1959) The Simple Economics of Basic Scientific Research. Journal of Political Economy, 67

Nelson, R.; Winter, S. (1982) An Evolutionary Theory of Economic Change.

Romer, P. (1986) Increasing Returns and Long-Run Growth. Journal of Political Economy, 94 (5)

Romer, P. (1990) Endogenous Technological Change. Journal of Political Economy, 98 (5-Part II); )

Samuelson, P. A. (1954) The Pure Theory of Public Expenditure. Review of Economics and Statistics, 36

Schumpeter, J. (1942) Capitalism, Socialism and Democracy. George Allen and Unwin

Smith, K. (1991) Innovation Policy in a Evolutionary Context. En: Saviotty/Metcalfe, 1991

Soete, L.; Turner, R.; Patel, P. (1984) Technology Diffusion and the Rate of Technical Change. Economic Journal, Vol. 84

Stiglitz, J. (1991) The Invisible Hand and Modern Welfare Economies. En: D Vines and a Stevenson (Eds. ) ; Information Strategy and Public Policy, Blackwell Publishers

Stoneman, P. (1987) The Economic Analysis of Technological Policy. Oxford University Press

Stoneman, P. (Ed. ) (1995) Handbook of the Economics of Innovation and Technological Change. Blackwell

[1] Entre otros: Nelson, 1959; Arrow, 1962; Machlup, 1962; Dasgupta/Stiglitz, 1980; Stoneman, 1987; Stiglitz, 1991.

[2] Véanse respecto a este problema la literatura de Barzel, 1968; Dasgupta/Stiglitz, 1980; Stoneman, 1995.

[3] Para un análisis más amplio de esta teoría, se puede consultar, entre otros, Nelson/Winter, 1982; Hall, 1984; Kline/Rosenberg, 1986; Dosi, 1988; Dosi et al, 1988; Freeman, 1994; Metcalfe, 1995.

Volver arriba