Número 29, mayo 2005
CIENCIA, TECNOLOGÍA Y UNIVERSIDAD>> Aula Abierta
 
  Expectativas de la ciencia y tecnología española ante el VII Programa Marco de I+D de la Unión Europea

La Comisión Europea ha presentado el pasado 6 de abril de 2005 su propuesta de VII Programa Marco de I+D para el periodo 2007-2013. Aunque es aún prematuro conocer el resultado final de un largo proceso de aprobación, previsiblemente hasta mediados del año 2006, en el que será necesario conseguir una posición común del Consejo y adoptarlo en un proceso de “co-decisión” con el Parlamento Europeo, sí parece conveniente comentar sus principales ideas y el previsible impacto que para el sistema de ciencia y tecnología español puede tener.

     
Gonzalo León
Vicerrector de Investigación, UPM
 

1. Introducción

La Comisión Europea ha presentado el pasado 6 de abril de 2005 su propuesta de VII Programa Marco de I+D para el periodo 2007-2013 (en realidad, dos programas marco, el de la Comunidad Europea y el de Euratom para energía nuclear; este último hasta el 2011). Aunque es aún prematuro conocer el resultado final de un largo proceso de aprobación, previsiblemente hasta mediados del año 2006,  en el que será necesario conseguir una posición común del Consejo y adoptarlo en un proceso de “co-decisión” con el Parlamento Europeo, sí parece conveniente comentar sus principales ideas y el previsible impacto que para el sistema de ciencia y tecnología español puede tener.

La experiencia acumulada de procesos negociadores similares para programas marco anteriores indica que la propuesta de la Comisión no se modificará sustancialmente en su estructura y contenidos temáticos, a no ser que existan variaciones muy significativas del presupuesto propuesto; lo que, a su vez, está condicionado por la negociación sobre las perspectivas financieras (escenario presupuestario) de la Unión Europea para ese mismo periodo. Obviamente, la Comisión Europea ha consultado, públicamente en un proceso abierto en el último trimestre del año pasado, y discretamente en el último semestre con diversos estados miembros, sus contenidos principales, con el fin de evitar o, al menos,  limitar un rechazo a su propuesta.

Ello no va a impedir fuertes discusiones. Las modificaciones que hubiere en el proceso negociador abierto están ligadas a las posiciones expresadas por los diferentes colectivos científicos y tecnológicos y los intereses nacionales. Por ello, tanto para expresar la opinión ante el Gobierno español en su responsabilidad negociadora, como para prepararse colectivamente ante un nuevo Programa Marco diferente de los anteriores, es muy oportuno abordar lo antes posible los aspectos clave de la propuesta presentada.

Esta propuesta contiene los dos programas marco habituales (CE y Euratom) pero se ha complementado en el tiempo con una novedad: la de un programa marco de “Competitividad e Innovación” separado del VII PM, que supone un apoyo a la innovación empresarial en el contexto del relanzamiento de la Estrategia de Lisboa tal y como pretende expresar la figura 1.

El VII PM se ha planteado como un elemento fundamental para lograr los objetivos de Lisboa. En la figura 1 se ha querido representar, además, el encaje con los objetivos de Lisboa y su posible impacto para adecuar los contenidos del VII PM en su segunda parte hasta el 2013.


Figura 1. Papel del VII PM en la Estrategia de Lisboa (sin EURATOM)

2. Elementos destacables de la propuesta

En nuestra opinión, existen varios aspectos fundamentales que merecen destacarse de la propuesta de VII PM:

  1. La Comisión ha propuesto duplicar el presupuesto del Programa Marco; bien en cierto que en un periodo temporal más largo que los anteriores (de cinco a siete años) hasta los 72.726 M€ (y otros 3.092 M€ para EURATOM). Refleja la necesidad de impulsar presupuestariamente la I+D en línea con las ideas expresadas en las perspectivas financieras. Es una buena noticia para la ciencia y la tecnología española.

    Posiblemente, el diferencial total entre los recursos aportados por nuestro país y los retornos económicos procedentes del VII PM puedan ampliarse con respecto a la situación en el actual VI PM, pero ello no supone nada más que la constatación probable de nuestra limitada capacidad. No obstante, el incremento (si la tendencia es la misma, su duplicación) de los recursos que se recibirán supondrá una mejora evidente de la financiación de los grupos de investigación del sistema público y privado. Debería preocupar más la calidad del retorno que la cantidad del mismo; es decir, el impacto positivo de mejora y su aprovechamiento para mejorar nuestra posición relativa.

    En nuestra opinión, el Gobierno español debería apoyar sin reparos este incremento y continuar al mismo tiempo con los incrementos presupuestarios y las reformas estructurales de la gestión de los mismos en España. Sólo así aprovecharemos el esfuerzo colectivo europeo que supone la propuesta de la Comisión.

    La distribución presupuestaria concede a la “investigación colaborativa”  (realizada mediante consorcios) el grueso de la financiación. Esta opción nos parece adecuada y, en el caso español, permitirá aprovechar la experiencia de programas marco anteriores. Será también un aliciente para intentar incrementar la cooperación estable entre el sector público y el privado.

  2. la Comisión ha optado por un enfoque continuista con respecto a las áreas prioritarias del VI PM. Con excepción del área de Seguridad (de hecho, ya financiada ligeramente actualmente a través de una “acción preparatoria”, y el Espacio que irrumpe en el Programa Marco por primera vez en coordinación con la Agencia Europea del Espacio, las demás áreas (Salud, Biotecnología, Alimentación y Agricultura, Nanotecnologías, Materiales y Nuevos procesos productivos, Sociedad de la información, Medio ambiente, Energía, Transportes -incluyendo aeronáutica-, Socioeconomía y Humanidades) son casi las mismas que en el actual VI PM con algunas reordenaciones. Algunas áreas transversales, como ciencias y tecnologías marinas, se financiarán afectando a presupuestos de todas las áreas.

    Esta “casi-continuidad” nos parece apropiada porque no es posible continuar con un cambio continuo de temas prioritarios que dificulta enormemente la capacidad de participación. Permite aprovechar la experiencia obtenida con el actual.

    Aún es pronto para conocer el detalle de las prioridades que se reflejará mejor en la descripción de los programas específicos, pero la información disponible es suficiente para prepararse y para proponer la inclusión o el enfoque adecuado en esos programas específicos (y posteriormente en los programas de trabajo) para facilitar la participación de nuestros grupos de investigación públicos y privados.

  3. La propuesta de la Comisión ha incluido el apoyo explícito a la investigación básica en el VII PM a través del denominado “Consejo Europeo de Investigación” (ERC) tras casi tres años de demanda constante de la comunidad científica europea.

    Ello supone aceptar la evidencia de la importancia de la investigación básica en todos los campos de la ciencia dentro de los objetivos del Programa Marco y, por tanto, del Tratado en una interpretación de su contribución a la mejora de la situación general y de la competitividad empresarial. Lo hace, además, dotándole de la autonomía necesaria para que la selección de las propuestas presentadas por un equipo de investigadores (ya no se exige transnacionalidad) se realice mediante los propios científicos en la conocida modalidad de “revisión por pares” en todos los campos de la ciencia sin una priorización previa.

    Justo es reconocer que también se abordaban así los programas de recursos humanos y movilidad de investigadores, o con las cantidades que los programas específicos destinan a investigación básica dentro de sus respectivos ámbitos temáticos. Ambos aspectos se mantienen en la actual propuesta y su coordinación con el Consejo Europeo de Investigación parece más necesaria que antes. En todo caso, muchas de las áreas abordadas en las líneas prioritarias suponen investigación a largo plazo que es incluida como investigación básica en todos los países desarrollados.

    También en este caso, el gobierno español debería expresar su conformidad y defender un planteamiento en el que la presentación de propuestas por un “equipo investigador” no implique en la práctica una única nacionalidad de sus componentes. Pensamos que, sin necesidad de exigirlo,  para muchos grupos de investigación españoles supone también una oportunidad de acercarse por primera vez al Programa Marco colaborando con otro u otros grupos europeos.

    Será necesario analizar el papel del Plan Nacional de I+D en el complemento a la participación de los grupos de investigación españoles en el ERC del VII PM si se quiere optimizar el esfuerzo. Sin un apoyo institucional claro será difícil consolidar a los grupos de excelencia.

  4. La propuesta de VII PM incluye un conjunto de actuaciones para incrementar las “capacidades” europeas, incluyendo en este apartado las actuaciones para las PYMEs y la cooperación internacional que requiere el Tratado de la UE.

    Es destacable por su impacto económico las actuaciones en grandes infraestructuras, incorporándose por primera vez, la posibilidad de financiar nuevas infraestructuras aprovechando el “road map” que el ESFRI  (Foro Estratégico Europeo de Grandes Instalaciones) está definiendo. Ello explica el fuerte incremento presupuestario de este apartado.

  5. El VII PM inicia también un camino de “externalización” de muchas de las actuaciones previstas en “agencias ejecutivas” (una o varias) para permitir una gestión más eficaz de los programas y concentrar la actividad de la Comisión en las tareas de “política científica y tecnológica” y no en lo que se ha venido en denominar “micro-gestión”.

    Inicialmente, este esquema se ha concebido para el Consejo Europeo de Investigación, los programas de recursos humanos y movilidad (acciones Marie Curie) y el apoyo a las pequeñas y medianas empresas.

    La esperanza de que estas agencias ayuden a resolver el enorme problema de gestión fuertemente burocratizada que caracteriza al actual programa marco, hace aconsejable su apoyo. No obstante, ello no debe implicar una falta de control; por el contrario, su puesta en marcha debe implicar un control a posteriori con el que se corrijan determinados problemas que la novedad del sistema pueda acarrear. Y no está aún clara su implementación en el contexto de la gestión presupuestaria.

  6. Los instrumentos de participación propuestos no difieren en exceso de los que se dispone actualmente. Se ha optado, pues, por una transición suave manteniendo las “redes de excelencia” y eliminando explícitamente el término de “proyecto integrado” aunque podrán existir proyectos de este tipo con mayor elección por parte de los usuarios. Esta flexibilidad de elegir” el instrumento adecuado a la actividad a realizar era una petición continua de los participantes en el VI PM. La figura 2 resume la diferencia entre el VI y el VII PM.


    Figura 2. Comparación entre instrumentos del VI PM y del VII PM

    Sí existe, por el contrario, una novedad en el caso de las denominadas “plataformas tecnológicas”. Bajo el liderazgo industrial, se pretende que se definan con el mayor consenso posible agendas de investigación a medio y largo plazo que sirvan de base para incrementar la inversión industrial en I+D y orientar la actividad del sistema público en aspectos de investigación aplicada cercana a los intereses empresariales. Su implantación puede llevar en algunos casos a crear una estructura legal concreta (así se propone para el caso de Galileo, Hidrógeno, etc.).

    España debe estar presente en todas las plataformas tecnológicas con fuerza y capacidad de decisión. Debe ser capaz de liderar algunas (o algunas de sus áreas de trabajo) y debe, en la medida en la que se pueda disponer de la masa crítica suficiente, aprovechar el proceso de definición para lanzar plataformas tecnológicas a nivel nacional con la adecuada financiación y participación tanto del sistema público como del privado.

  7. La interacción con los programas nacionales de I+D está también priorizada en instrumentos y recursos como contribución a la creación del denominado Espacio Europeo de Investigación. No olvida la Comisión con ello que el PM no representa más que un escaso 6% de todos los recursos empleados para I+D en los Estados miembros.

    Aprovechando la experiencia obtenida con las ERA-NETs en el VI PM y con la necesidad de fortalecer el proceso de apertura progresiva de los programas nacionales, la Comisión ha propuesto nuevos esquemas como las ERA-NET PLUS (financiando convocatorias conjuntas y no sólo coordinación), apoyar la concesión de créditos de alto riesgo por el Banco Europeo de Inversiones, o un nuevo replanteamiento de la relación entre el Programa Marco y los fondos estructurales que permita iniciar actuaciones con fuerte presencia regional (regiones del conocimiento como se denomina la actuación en la propuesta).

    La oportunidad que supone participar en ERA-NET PLUS puede ser aprovechada no sólo por la Administración General del Estado, sino también por las administraciones regionales que deben ser capaces de realizar un esfuerzo adicional presupuestario y organizativo para liderar algunas de estas redes.

Es posible comparar la estructura entre el V, VI y VII PM (véase figura 3).


Figura 3. Comparación de estructura e instrumentos

La figura 3, además de indicar la fuerte diferencia presupuestaria permite ver la inclusión de áreas de actividad no cubiertas previamente y un número mayor de instrumentos de participación.

En relación al programa de “Competitividad e Innovación”  y su relación con el VII PM, la impresión inicial es que nos parece aún poco concreto y con algunos solapes que será necesario aclarar. En cierto modo, se ha querido agrupar algunos programas que ya existían con actuaciones de mejora de entorno (lindando con aspectos regulatorios) que exigirán mucha mayor concreción y discusión. Su presupuesto estimado es muy inferior al del PM.

La distribución presupuestaria del VII PM representada en la figura 4 refleja la importancia relativa concedida a las diferentes acciones. Siguen siendo las actuaciones en cooperación (mediante consorcios) las más importantes, lo que refleja el interés de la Comisión en que el VII PM tenga un impacto real en la economía europea a coto y medio plazo. Pero también es el ERC el que asume un porcentaje importante de la financiación y es también reflejo de que la competición en la que Europa está empeñada con EEUU, Japón y otras economías emergentes es una competición a largo plazo en el que hay que mirar en horizontes temporales más dilatados.

Cooperación Salud Bio Food IST Nano mater Energ. Med ambie Trans Socio Econ Seguri Espacio 44.432
8.317 2.455 12.670 4.832 2.931 2.535 5.940 792 3.960
Ideas Consejo Europeo de Investigación 11.862
RRHH Acciones Marie Curie 7.129
Capacidades Infraestructuras de investigación 3.961
Investigación por y para PYMEs 1.901
Regiones de conocimiento 158
Potencial investigador 554
Ciencia en la Sociedad 554
Cooperación internacional 358
CCI Centro Común de Investigación 1.817
Total EC   72.726
EURATOM   3.092
Figura 4. Distribución presupuestaria

3. Proceso negociador y el impacto en España

El proceso negociador va a ser largo, más de un año, y tiempo habrá para discutir aspectos concretos del VII PM, muchos de ellos simplemente enunciados en la propuesta de la Comisión. La figura 5 resume los principales hitos con fechas estimadas por la Comisión. Pero este Programa Marco señala una tendencia, un camino basado en conceder un mayor peso a la I+D en la política comunitaria que refleja un cambio de marcha y un reflejo de la construcción de la Europa del conocimiento como escenario de desarrollo sostenible. Es una contribución decidida a la construcción del Espacio Europeo de Investigación iniciado en el año 2000.


Figura 5. Calendario estimativo del proceso de aprobación

En el caso concreto español, hay muchos aspectos en los que nuestro país deberá intentar introducir mejoras, proponer cambios o reasignaciones del esfuerzo presupuestario para adaptarlo a nuestras necesidades y asegurar una mejor participación. Ello no es sólo una responsabilidad del Gobierno; las universidades, organismos públicos de investigación, centros tecnológicos o empresas deberán analizar la propuesta, indicar sus sugerencias, transmitirlas al Gobierno de la nación, y defenderlas en todos los foros.

Un PM como el que se ha propuesto va a permitir (teóricamente) incorporar muchos más participantes españoles para los que será un elemento de financiación de primer orden. Ello no sólo va a influir en la realización de actividades concretas sino que influirá en una tendencia ya iniciada para los grupos de investigación de carácter más aplicado en relativizar la importancia de las convocatorias nacionales[1]. Para los grupos de investigación básicos la aparición del ERC será un nuevo marco en el que es prematuro conocer el comportamiento y participación.

Un breve análisis del previsible impacto indica que, en el momento actual, el sistema público español recibe aproximadamente unos 100 M€ anuales en proyectos del VI PM y unos 300 del PN de I+D+i (año 2004). Manteniendo las mismas tasas de participación e incrementos presupuestarios, se recibirían por término medio, unos 200 M€ y el Fondo Nacional del PN podría acercarse a los 400 M€. La importancia relativa del VII PM crecería fuertemente. En el caso del sector privado, esta importancia sería aún mayor si se consideran cifras de subvenciones y no de anticipos reembolsables.

Las consecuencias sobre el comportamiento, internacionalización, establecimiento de alianzas estratégicas, etc. del sistema español de Ciencia-Tecnología-Empresa no serían, en absoluto, despreciables.

En la medida en la que España pueda sumar  con decisión a este proceso esfuerzos presupuestarios crecientes en el Plan Nacional de I+D+i y en los planes regionales, sepa elegir las áreas en las que apostar con actuaciones complementarias a nivel nacional y regional, y aprovechar también la discusión del VII PM para implementar las reformas estructurales en la gestión de la ciencia y la tecnología en España que sean necesarias, el Programa Marco habrá servido, como ha ocurrido otras veces en nuestra historia con respecto a la Unión Europea, de acicate para apoyar y catalizar un salto hacia delante de nuestro propio sistema español de ciencia y tecnología. En caso contrario, será una oportunidad perdida de la que será difícil recuperarse.

Al fin y al cabo, esta propuesta llega en un periodo decisivo de nuestra historia colectiva de I+D+i. Es el momento de actuar.

Referencias

(COM, 2005a). Trabajando juntos por el crecimiento y el empleo. Relanzamiento de la estrategia de Lisboa. Comunicación al Consejo Europeo de Primavera. Comunicación del Presidente Barroso de común acuerdo con el Vicepresidente Verheugen. Comisión de las Comunidades Europeas. COM(2005) 24. Febrero de 2005.

(COM, 2005b). TProposal for a Decision of the European Parliament and of the Council on the European Community 7th Research Framework Programme 2007-2013 and a proposal for a Decision of the Council on the EURATOM 7th Research Framework Programme 2007-2011. Building the Europe of Knowledge. COM(2005) 119 final. Abril 2005.

(MEC, 2005). Documento de posición española ante el 7º Programa Marco. Secretaría General de Política Científica. Ministerio de Educación y Ciencia. Marzo 2005.

(ERRIN, 2005). An inside look at European Commission 7th Framework Programme for Research. ERRIN Journal. Marzo 2005.

(COM, 2005c). Building the ERA of knowledge for growth. Communication from the Commission. COM(2005) 118 final. Abril 2005.

(SEC, 2005a). Impact assessment and ex ante evaluation. Main Report: Overall Summary. Annex to the proposal fro the Council and European Parliament decisions on the 7th Framework Programme (EC and EURATOM).Commission Staff Working Document. SEC(2005) 430/3.


Notas :

[1]Según el diccionario de la Real Academia Española