1. LA NECESIDAD DEL APOYO A LA INNOVACIÓN.

Desde hace algunos años la innovación y el desarrollo de las nuevas tecnologías representan elementos clave en el crecimiento de la producción, la productividad y el empleo. Durante el decenio de 1980, la necesidad de una mejor comprensión de los mecanismos que promueven u obstaculizan el proceso de innovación condujo a grandes avances tanto a nivel teórico como en el trabajo empírico en el que se han fundamentado de manera amplia las políticas de innovación de la mayoría de los países desarrollados.

La aparición de estas políticas evidencia el reconocimiento cada vez mayor de que el conocimiento en todas sus modalidades desempeña un papel crítico para el progreso económico, de que la innovación se encuentra en el corazón de esta economía basada en el conocimiento, y también de que la innovación es un fenómeno más complejo y sistemático de lo que se pensaba anteriormente. Desde esta perspectiva, el enfoque sistémico de la innovación ha redirigido la atención de las políticas de innovación hacia un mayor hincapié en las interacciones entre agentes (productivos, financieros, tecnológicos, etc.), abordando los procesos interactivos desde el punto de vista de la creación de conocimiento como de su difusión y aplicación.

Los estudios empíricos más recientes ponen de relieve un hecho singular: la tasa de retorno social de las actividades llevadas a cabo en investigación, desarrollo e innovación (I+D+I) es mayor que la tasa de retorno privado debido a la existencia de una asimetría en la información. Ello pone de manifiesto que ante esta premisa incontestable, las empresas que desarrollan actividades propias en I+D+I no tienen capacidad de apropiarse completamente de los resultados obtenidos y, por tanto, esta circunstancia restringe o limita el hecho de financiar internamente este tipo de actividades. Por tanto, y como consecuencia del convencimiento de que el mercado no aporta los incentivos necesarios como para que los agentes involucrados en los procesos de innovación lleven a cabo las inversiones necesarias para su desarrollo eficiente, las administraciones públicas de los países se han visto en la necesidad de intervenir en apoyo de las actividades de I+D+I a través de diferentes esquemas o instrumentos de política tecnológica.

Precisamente la intervención pública da origen a que se consigan efectos no alcanzables sin su concurso tanto a nivel cuantitativo (gastos en I+D, gastos en innovación, incremento de la tasa de nuevos productos, etc.) como cualitativo (cambio en el comportamiento de los agentes). Estos efectos fueron analizados por Georghiou (1994) al estudiar el impacto de los Programas Marco de I+D de la Unión Europea en la industria de los países participantes, que los definió bajo el término de "adicionalidad", y cuya representación gráfica se refleja en la figura 1.

Figura 1. El efecto "adicionalidad".

Fuente: J. Urzay (2000).

A la consecución de este efecto se puede contribuir de diferentes formas mediante instrumentos de carácter financiero o fiscal, si bien el principal problema al que nos enfrentamos en estos momentos hace referencia a la dificultad de llevar a cabo su valoración cuantitativa debido a que no es posible verificar la hipótesis de la no existencia de la política tecnológica (ayudas fiscales y financieras).

Las deducciones de carácter fiscal a las inversiones y gastos aplicados en acciones de innovación constituyen incentivos habituales dentro de las políticas tecnológicas de los países desarrollados, si bien se utilizan bajo diferentes fórmulas. De forma general, en la mayoría de los países estos incentivos se encuentran aplicados sobre el impuesto de sociedades, aunque también se aplican en algunos casos sobre los impuestos que gravan los costes salariales (en España tendrían su equivalencia en las cotizaciones empresariales a la Seguridad Social). También difieren entre países tanto los esquemas como las cuantías y la forma de aplicación que varía entre la discrecionalidad (aplicación específica caso por caso) y la automaticidad (aplicación para cualquier tipo de empresa con independencia de su tamaño, localización y forma de propiedad).

En el caso de España, los incentivos fiscales a la innovación se encuentran asociados con los relativos a la investigación y desarrollo (I+D), y en su conjunto han sido modificados en los últimos años de forma favorable para las empresas, de forma que configuran uno de los sistemas más avanzados de la OCDE, tal y como lo pone de manifiesto el UNICE Benchmarking Report 2000.

A modo de resumen, la primera vez que se aplicó en España un incentivo fiscal a la I+D fue en la Ley del Impuesto sobre Sociedades de 1978 (Ley 61/1978) y consistía en una deducción de la cuota del impuesto de un 10% para las inversiones destinadas a programas de investigación y desarrollo, así como de nuevos productos o procesos industriales. El porcentaje se elevó al 15% en 1982 y desde entonces se han ido incorporando deducciones adicionales, no siendo extensivas a las actividades de innovación hasta el año 2000 en que se regulan por vez primera en las medidas incluidas en el Plan Nacional de I+D+I.

Los incentivos fiscales que aplican actualmente a favor de las actividades de I+D+I se encuentran desarrollados en su práctica totalidad en la Ley del Impuesto sobre Sociedades (Ley 43/1995 de 27 de diciembre) y en normas posteriores que la han modificado (Ley 55/99 y Real Decreto Ley 3/2000), y pueden resumirse en:

• Sistemas de amortización de activos.

• Deducciones fiscales por actividades de I+D+I.

• Deducciones fiscales para el fomento de las tecnologías de la información y las comunicaciones.

En todos los casos se aplican un conjunto de normas comunes que hacen referencia a que una misma inversión no puede dar lugar a la aplicación de la deducción en más de una empresa, y a que los elementos patrimoniales afectados por las deducciones previstas deberán permanecer en funcionamiento durante cinco años o durante su vida útil si fuera inferior.

El artículo 11.2 de la Ley del Impuesto sobre Sociedades regula la libertad de amortización de activos para los siguientes casos:

• Los elementos del inmovilizado material e inmaterial (a excepción de los edificios) que están implicados en las actividades de I+D. Por su parte, los edificios se pueden amortizar a partes iguales, durante un período de diez años, en la parte que se hallen implicados en las actividades de I+D.

• Los gastos de I+D activados como inmovilizado inmaterial, excluídas las amortizaciones de los elementos que disfruten de libertad de amortización.

El artículo 33 de la Ley del Impuesto sobre Sociedades contempla los diferentes incentivos fiscales a la realización de actividades de I+D+I y define de manera exhaustiva lo que se considera por cada uno de estos conceptos a efectos de poder acogerse a los mismos.

Así, el artículo 33.2 considera investigación la indagación original y planificada que persigue descubrir nuevos conocimientos y una superior comprensión en el ámbito científico o tecnológico. Este mismo artículo considera desarrollo la aplicación de los resultados de la investigación o de cualquier otro tipo de conocimiento científico para la fabricación de nuevos materiales o productos, o para el diseño de nuevos procesos o sistemas de producción, así como para la mejora tecnológica sustancial de materiales, productos, procesos o sistemas preexistentes.

En lo que respecta a la innovación tecnológica, ésta queda definida en el artículo 33.3 de la Ley del Impuesto sobre Sociedades, como la actividad cuyo resultado es la obtención de nuevos productos o procesos de producción, o de mejoras sustanciales, tecnológicamente significativas, de los ya existentes. Se considerarán nuevos aquellos productos o procesos cuyas características o aplicaciones, desde el punto de vista tecnológico, difieran sustancialmente de las existentes con anterioridad. También se incluyen las actividades de diagnóstico tecnológico tendentes a la identificación, la definición y la orientación de soluciones tecnológicas avanzadas (siempre que sean proyectos cuya realización se encargue a Universidades, Organismos Públicos de Investigación o Centros de Innovación y Tecnología, reconocidos y registrados como tales según el Real Decreto 2609/1996 de 20 de diciembre), con independencia de los resultados en que culminen.

Asimismo, define lo que no se consideran actividades de investigación, desarrollo e innovación tecnológica:

• Las actividades que no impliquen una novedad científica o tecnológica significativa, en particular, los esfuerzos rutinarios para mejorar la calidad de productos o procesos, la adaptación de un producto o proceso de producción ya existente a los requisitos específicos impuestos por un cliente, los cambios periódicos o de temporada, así como las modificaciones estéticas o menores de productos ya existentes para diferenciarlos de otros similares.

• Las actividades de producción industrial y provisión de servicios, o de distribución de bienes y servicios. En particular, la planificación de la actividad productiva; la preparación y el inicio de la producción, incluyendo el reglaje de herramientas; la incorporación o modificación de instalaciones, máquinas, equipos y sistemas para la producción; la solución de problemas técnicos de procesos productivos interrumpidos; el control de calidad y la normalización de productos y procesos; los estudios de mercado y el establecimiento de redes o instalaciones para la comercialización; y el adiestramiento y la formación del personal relacionada con dichas actividades.

• La prospección en materia de ciencias sociales y la exploración e investigación de minerales e hidrocarburos.

De acuerdo con estas consideraciones, los incentivos fiscales a la I+D+I se resumen de acuerdo a lo reflejado en el cuadro de la figura 2.

Como novedad respecto a anteriores regulaciones hay que resaltar la consideración a efectos de actividad de investigación y desarrollo la concepción de software avanzado, siempre que suponga un progreso científico o tecnológico significativo mediante el desarrollo de nuevos teoremas y algoritmos o mediante la creación de sistemas operativos y lenguajes nuevos. En ningún caso se incluyen las actividades habituales o rutinarias relacionadas con el software.

Figura 2. Incentivos fiscales a la I+D+I

En el artículo 33 bis de la Ley del Impuesto sobre Sociedades se establece que las entidades que cumplan los requisitos establecidos en el artículo 122 (que hacen referencia a que el importe neto de la cifra de negocios en el período impositivo inmediato anterior sea inferior a 3 millones de euros – 499,16 Mptas.) tendrán derecho a una deducción en la cuota íntegra del 10% de las inversiones y de los gastos del período relacionados con la mejora de su capacidad de acceso y manejo de información de transacciones comerciales a través de Internet, así como la mejora de sus procesos internos mediante el uso de tecnologías de la información y las comunicaciones que se detallan:

• Acceso a Internet.

• Presencia en Internet.

• Comercio electrónico.

• Incorporación de las TIC a los procesos empresariales.

En todas estas acciones se incluye la adquisición de equipos con su software y periféricos asociados, así como su instalación e implantación, y la formación del personal de la empresa para su uso.

Si bien España es uno de los países que dispone de incentivos fiscales más amplios y con mayor antigüedad, no se dispone en la actualidad de ningún estudio o estimación que avale su nivel de efectividad. Por el contrario, los escasos estudios disponibles se han realizado fundamentalmente en Canadá, Estados Unidos y Suecia utilizando diferentes enfoques metodológicos: estudio de casos, métodos econométricos y estimación de la elasticidad precio de la I+D+I. No obstante, el conjunto de estos estudios han estado influenciados por un conjunto de debilidades relacionadas con problemas asociados a los datos empleados y a que no han tenido en cuenta de forma extensiva el diferente aprovechamiento de estos incentivos por parte de las empresas.

Desde esta perspectiva, parece necesario que se apoye el desarrollo de estudios conducentes a medir la efectividad de los incentivos fiscales en España a los efectos de obtener información precisa sobre su estímulo real a las empresas para plantearse proyectos de innovación. Ello, sin embargo, no debe ser tampoco un obstáculo para que se continúe trabajando en el esfuerzo de mejorar nuestro actual sistema de incentivos de carácter fiscal que debería analizar la posibilidad de incorporar esquemas discrecionales estableciendo tratos fiscales de carácter preferencial a aquellas empresas que afronten mayores riesgos a la hora de acometer procesos de innovación tecnológica.

Para finalizar, resulta de interés mencionar algunas recomendaciones que pueden ayudar a utilizar, a favor de la empresa, la desgravación fiscal por actividades de I+D+I, pues en el pasado han sido pocas las empresas que se han beneficiado de estas deducciones:

• Seleccionar a un asesor fiscal, que puede ser de la propia empresa o externo.

• Iniciar una contabilidad analítica por proyectos de I+D+I tan pronto como sea posible (no esperar al final del ejercicio fiscal).

• Asociar los gastos a cada uno de los proyectos de I+D+I.

• Referenciar las facturas externas a los proyectos correspondientes.

• Fundación COTEC (1999): Financiación de la Innovación. Informes sobre el Sistema Español de Innovación. COTEC. Madrid.

• Fundación COTEC (2000): Relaciones para la Innovación de las Empresas con las Administraciones. Informes sobre el Sistema Español de Innovación. COTEC. Madrid.

• Georghiou, L. (1994): Impact of the Framework Programme on European Industry. European Commission. EUR 15907.

• Metcalfe, S. (1995): "The economic foundations of technology policy: equilibrium and evolutionary perspectives", en Stoneman, P. (ed.): Handbook of the Economics of Innovation and Technological Change. Blackwell. Oxford. Great Britain.

• PriceWaterhouseCoopers and Landwell (2001): Guía de Incentivos Fiscales para la Ciencia y la Tecnología. Editada por Recoletos para el Diario Expansión y patrocinada por el Ministerio de Ciencia y Tecnología. Madrid.

• Shah, A. (1995): Fiscal Incentives for Investment and Innovation. Oxford University Press. New York. USA.

• Urzay, J. (2000): "La "adicionalidad" de las ayudas públicas a la I+D empresarial: teoría y práctica". Economía Industrial nº 319. Ministerio de Industria y Energía.