1. Introducción

Al cumplirse dos décadas desde la promulgación de la Ley de la Ciencia, es un momento oportuno para preguntarse acerca de la evolución en esos veinte años del sistema nacional de innovación en España. España, que contaba con un muy endeble entramado de instituciones y empresas en las que se realizaban actividades de creación de conocimiento, ha experimentado un cambio profundo, consolidándose la formación de un genuino sistema nacional de innovación. Éste, que aún no llega a los estándares que reflejan los principales países de la Unión Europea, alinea a España con éstos en lo que concierne a la organización de los procesos de generación y difusión del conocimiento científico y tecnológico.

Un sistema nacional de innovación puede definirse como el conjunto de las organizaciones de naturaleza institucional y empresarial que, dentro del territorio correspondiente, interactúan entre sí con objeto de asignar recursos a la realización de actividades orientadas a la generación y difusión de los conocimientos sobre los que se soportan las innovaciones —principalmente tecnológicas— que constituyen, en el sentido schumpeteriano [Schumpeter (1911), capítulo II, y (1942), capítulo 7], el fundamento del desarrollo económico [Lundvall (1992), Nelson (1993), Edquist (1997), OECD (1999), Braczyck, Cooke y Heidenreich (1996), Koschaatzky, Kulicke y Zenker (2000), Navarro (2002) y Martínez Pellitero (2002)]. Entre esas organizaciones se cuentan los OPI, las Universidades y las empresas innovadoras que directamente se implican en la obtención del conocimiento. También están las que favorecen la interacción entre los ámbitos industrial, científico y tecnológico, y las que encauzan los recursos financieros hacia los proyectos de investigación o de inversión empresarial innovadora.

Desde una perspectiva empírica [Heijs (2001), Buesa, Heijs y Martínez Pellitero (2002)], el análisis de los sistemas de innovación puede estructurarse en torno alos cuatro elementos siguientes: en primer lugar, el que hace referencia al entorno económico y productivo en el que se inscriben las organizaciones del sistema; en segundo término, el que se adentra en las actividades de investigación científica realizadas por los OPI y las Universidades; en tercer lugar, el que alude a las empresas innovadoras y a su papel en el desarrollo tecnológico; y, finalmente, el que concierne a las políticas que corrigen los fallos de mercado que afectan a la asignación de recursos a las actividades de creación de conocimiento. En las páginas que siguen, se aborda la descripción y análisis de los elementos precedentes con relación a la economía española, teniendo en cuenta los principales indicadores de que se dispone al respecto [Buesa, Navarro et al. (2001) y Buesa, Casado, Heijs et al. (2002)].

2. Los cambios en el entorno económico y productivo

El enfoque evolucionista del cambio tecnológico [Nelson y Winter (1982), Dosi (1988), Arena y Lazaric (2003) y Dosi y Winter (2003)], al tomar como punto de partida la idea de que la tecnología es, en esencia, un conjunto de conocimientos expresos y tácitos que residen en las organizaciones que participan en su creación y utilización, ha puesto a las actividades productivas en el primer plano del análisis de los sistemas de innovación. Ello es así porque el conocimiento sólo puede aprehenderse a través del aprendizaje que proporciona el estudio y la experiencia de la producción; y, en consecuencia, cuando se examinan los casos concretos debe aludirse a las principales variables que delimitan esas actividades o, como señala Porter, al «entorno en el que las empresas mejoran e innovan y siguen haciéndolo más deprisa y con mejores orientaciones que sus rivales internacionales» [Porter (1991), pág. 109]. Siguiendo a este autor, los aspectos relevantes de ese entorno pueden agruparse bajo cuatro epígrafes alusivos, respectivamente, a las condiciones de la demanda, la estructura productiva, el marco de la rivalidad competitiva y los recursos humanos e institucionales [Porter (1991), capítulo III, y Porter, Furman y Stern (2000)].

El primero de estos epígrafes toma en consideración el tamaño global del mercado, la capacidad adquisitiva de sus habitantes y el grado de sofisticación de sus gustos. En el caso español ese tamaño ha aumentado con claridad durante el período que aquí se contempla, una vez superada la crisis que se desencadenó por la perturbación del mercado petrolero en la primera mitad de los años setenta. Así, las dos variables que lo determinan muestran un registro positivo: la población, de acuerdo con los datos censales de 1981 y 2001, se incrementó a un ritmo anual acumulativo del 0,40 por 100 -algo más de una décima por debajo del promedio de la Unión Europea, que lo hizo al 0,53 por 100-; y el PIB por habitante, lo hizo a una tasa superior al 2 por 100 -en este caso, bastante por encima de la media europea del 1,7 por 100-. Además, a lo largo del período se ha asistido a un continuo proceso de redistribución de la renta que ha reducido las desigualdades, situando la equidad en un nivel próximo al de los países europeos más igualitarios [Álvarez Aledo et al. (1996) y Alcaide (1999)], lo que ha redundado en la mejora de la capacidad de gasto de la población. Y a todo ello se añade el progreso en la sofisticación de la demanda, lo que cabe aproximar midiendo el nivel relativo de renta de los españoles. Así, la comparación de éstos con el conjunto de los ciudadanos europeos señala un proceso de convergencia desde mediados de los años ochenta que, pese al repliegue se produjo entre 1992 y 1994, ha culminado con la práctica equiparación de esa variable con el promedio de los veinticinco países que forman parte de la Unión Europea.

El segundo de los aspectos que aluden al entorno de la innovación, se refiere a la estructura productiva. Este elemento refleja las posibilidades y límites del aprendizaje tecnológico, pues es en las actividades de producción donde tiene lugar la difusión y empleo de los conocimientos que se derivan de aquel. Una síntesis de hechos estilizados que se decantan del análisis de la estructura productiva [Buesa y Molero (1998), capítulo II, y Gordo, Gil y Pérez (2003)], señala que, en las dos últimas décadas, ésta ha modificado su composición de manera que han perdido importancia las actividades de producción material, agrarias e industriales -excepción hecha de las energéticas y la construcción-, en favor de las de servicios. Dentro de las manufacturas, la estructura productiva se orienta cada vez más hacia las actividades cuyo contenido tecnológico es más complejo, desplazando a las producciones tradicionales. Asimismo, en el sector de servicios, son los de alta tecnología y los que requieren una mayor dotación de capital humano los que muestran un mayor dinamismo relativo.

Estas tendencias evolutivas sitúan el caso español dentro del patrón de especialización que corresponde al conjunto de la Unión Europea, donde también se constata el desplazamiento relativo de las actividades de baja por las de alta tecnología. Sin embargo, ello no obsta para que España presente actualmente una mayor participación de las primeras, lo que no es sino la expresión de un cierto retraso en la transformación de la estructura productiva de la industria [Gordo, Gil y Pérez (2003)] y los servicios [Laafia (2002)]. Pese a ello, el avance de las actividades industriales y de servicios de alta tecnología se encuentra en la base de la progresión de los procesos internos de generación de nuevos conocimientos aplicables a la producción, tal como más adelante se tendrá ocasión de comprobar.

El tercer componente del entorno de la innovación es el que alude a la rivalidad competitiva de las empresas. Ésta favorece la carrera por ofrecer nuevos y mejores productos y servicios, reducir los costes y mejorar la eficiencia; y se encuentra determinada por las instituciones que regulan los mercados y la competencia. Durante las últimas décadas, España ha emprendido un importante proceso liberalizador en campos como los de la inversión, relaciones financieras, precios y monopolios, de manera que han ido asentándose políticas tendentes a ampliar el papel de los agentes privados, reducir la intervención pública y abrir la economía a la competencia exterior. Sin necesidad de entrar en el detalle de este proceso, sí pueden destacarse sus consecuencias señalando que se han producido avances relevantes que han posibilitado el acercamiento de España al grado de libertad económica que prevalece en la Unión Europea [Gwartney y Lawson (2001)], de manera que la configuración institucional del mercado ha propiciado el desarrollo de las actividades innovadoras.

Y lo mismo puede señalarse con respecto al cuarto de los elementos del entorno mencionados, pues los recursos humanos e institucionales de que se dispone para la innovación han sido crecientes a lo largo del tiempo. Por lo que respecta a los primeros, la proporción de los trabajadores con estudios medios o superiores se ha incrementado desde un tercio en el comienzo de la década hasta un 70 por 100dos décadas más tarde. Y en el mismo sentido apunta la valoración del tiempo de estudio completado por cada persona ocupada, que, entre ambas fechas, pasó de 5,5 a un poco más de 9 años. En resumen, se ha registrado una importante ganancia en la dotación de capital humano [Pérez y Serrano (2000)], aunque, como en otras variables, tampoco en ésta se ha completado la convergencia hacia la media europea [Martín (2000) y Sánchez et al.(2000)]. Y en cuanto a los segundos, más allá de la aludida liberalización de los mercados, cabe mencionar que, desde mediados de la década de los ochenta, se han registrado cambios legislativos y administrativos que han mejorado el marco institucional de las actividades de innovación. Sin enumerarlos exhaustivamente, pueden destacarse aspectos tales como la reorganización de las Universidades -que implicó un énfasis creciente en la valoración de la actividad investigadora de los profesores y posibilitó el encaje institucional de sus relaciones con las empresas-; la creación de nuevos centros de enseñanza superior y de OPI, principalmente por las Comunidades Autónomas; la planificación de la investigación científica en el marco de la Ley de la Ciencia; la mejora, con la Ley de Patentes y con la suscripción del Convenio Europeo de Patentes, del sistema de protección de la propiedad industrial; los programas de incentivos a la innovación en las empresas; la promoción y apoyo público a las instituciones dedicadas a encauzar las interrelaciones entre los agentes del sistema de innovación; y la reorganización de las Administraciones gestoras de la política científica y tecnológica.

Puede concluirse entonces que, durante el período que nos ocupa, España ha contado con un entorno cada vez más favorecedor de las actividades de creación de conocimiento y de innovación, debido a su convergencia económica, productiva e institucional hacia el modelo que representa el promedio de la Unión Europea. No obstante, esa aproximación es aún incompleta —lo que, como se verá inmediatamente, tiene un reflejo en las cifras comparativas que aluden a las variables expresivas de tales actividades— y plantea un reto de primordial importancia para el futuro.

3. Los recursos asignados a las actividades de creación de conocimiento

Aunque más adelante se alude a las organizaciones del sistema de innovación, antes de abordar su análisis, para enmarcarlo, conviene tener en cuenta, de manera agregada, cuáles son los recursos que la sociedad destina a sus actividades de creación de conocimiento. Los principales indicadores del gasto y el personal en I+D, así como sobre el stock de capital científico y tecnológico^[1] que se acumula a partir de aquel, se refleja en el cuadro 1. Esos indicadores señalan tres aspectos principales:

• En primer lugar, durante todo el período reflejado en el cuadro, los recursos que España dedica a I+D han sido crecientes, aunque a ritmos desiguales. Tanto las cifras de gasto como las de personal aumentaron con apreciable intensidad durante el decenio de los ochenta -especialmente en su segunda mitad- para, posteriormente, entrar en una fase de ralentización que ha sido superada en los últimos años noventa y en el comienzo del siglo actual. Ese crecimiento -que ha duplicado con creces el promedio europeo- ha posibilitado que el gasto en términos reales y los investigadores se hayan multiplicado por más de cinco, y el personal total por 4,5

• En segundo término, cabe destacar que ese crecimiento diferencial con respecto a la media comunitaria se ha traducido en un importante aumento de la participación de España en el conjunto europeo. Así, el gasto en I+D ha pasado de suponer tan sólo el 1,6 por 100 del total de la Unión en 1980, a representar el 4,2 por 100 en 2004. Y lo mismo puede decirse del stock de capital científico y tecnológico que, en este último año, ha llegado al 3,2 por 100 de dicho total. No obstante, si se tiene en cuenta el tamaño de la economía española, no cabe duda de que estos porcentajes son relativamente bajos. A su vez, en contraste con esto último, los indicadores de recursos humanos reflejan un mayor nivel en cuanto a la participación española dentro de la Unión Europea. Así, en la última fecha considerada, el conjunto del personal ocupado en I+D alcanzó el 8,7 por 100 del total comunitario, y los investigadores el 9,3 por 100. Ello se explica por los menores salarios de los trabajadores españoles en I+D y por la menor participación de las empresas en el sistema de I+D español.

Cuadro 1:
Principales indicadores sobre la asignación de recursos a la I+D en España en una perspectiva comparada europea

Fuente: Elaboración propia a partir de datos del INE y EUROSTAT.

1 Euros a los precios y tipos de cambio de 1999.
2 Los datos referidos a la UE para 1980 y 1985 son estimaciones realizadas a partir de cifras parciales. e.d.p.: Equivalencia a dedicación plena.

4,2 por 100 en 2004. Y lo mismo puede decirse del stock de capital científico y tecnológico que, en este último año, ha llegado al 3,2 por 100 de dicho total. No obstante, si se tiene en cuenta el tamaño de la economía española, no cabe duda de que estos porcentajes son relativamente bajos. A su vez, en contraste con esto último, los indicadores de recursos humanos reflejan un mayor nivel en cuanto a la participación española dentro de la Unión Europea. Así, en la última fecha considerada, el conjunto del personal ocupado en I+D alcanzó el 8,7 por 100 del total comunitario, y los investigadores el 9,3 por 100. Ello se explica por los menores salarios de los trabajadores españoles en I+D y por la menor participación de las empresas en el sistema de I+D español.

• Y, en tercer lugar, se constata que los indicadores que se expresan en términos de nivel relativo, bien sea con respecto al PIB o a la población, están siempre por debajo de la media de la UE, aunque hayan ido aproximándose a ella. Por tanto, aunque se verifica una indiscutible convergencia con el referente europeo, todavía no se ha completado ese proceso, especialmente por los que concierne a las cifras de gasto y, como derivación, a las de capital tecnológico.

Por otra parte, el análisis de la distribución del gasto en I+D entre las distintas organizaciones que conforman el sistema de innovación señala que el segmento que, en el conjunto del período, ha experimentado una mayor expansión en términos relativos, ha sido el de las Universidades. Así, su participación en el gasto en I+D, que se mantuvo estable en algo más del 20 por 100 durante la década de los ochenta, ha ganado nueve puntos hasta situarse en el 29,5 por 100 en 2004. Detrás de esta evolución se encuentra el proceso de creación de nuevas Universidades públicas y privadas, y el aumento de las plantillas de profesores–investigadores. Y su resultado coloca la participación actual de las Universidades en el sistema de I+D por encima del promedio de la Unión Europea -el 21,8 por 100 en 2004-.

A su vez, los OPI -que, junto a las anteriores, conforman la parte del sistema de innovación que se orienta hacia la investigación científica- han perdido peso, de manera continua, en el gasto en I+D. De esta manera, si en 1980 concentraban casi un 30 por 100 de esta variable -aventajando a las Universidades-, en 2004 ese porcentaje se situaba en el 16 por 100. Una cifra esta última que se encuentra también por encima del 12,4 por 100 que, para la misma fecha, se estima con respecto a la media europea.

Y las empresas -cuyo papel se centra en la obtención de conocimientos tecnológicos- han visto cómo su participación en el gasto en I+D aumentaba durante el período. No obstante, debe añadirse que ese fenómeno tuvo lugar sólo durante la década de los ochenta, pues se pasó del 49,4 al 57,8 por 100. Por el contrario, en los años noventa se produjo un retroceso que sólo en las últimas fechas del siglo ha acabado por frenarse, de modo que en 2004 esa participación se situó en el 54,4 por 100. Tal disminución -que España comparte con los demás países desarrollados- encuentra sus causas explicativas en tres elementos [Guellec e Ionnidis (1999)]: por una parte, la coyuntura recesiva de la primera mitad de la década; por otra, la caída de las ayudas financieras del Estado y las Comunidades Autónomas, forzada principalmente por los compromisos de reducción del déficit público; y, finalmente, el cambio estructural al que se ha visto sujeta la composición sectorial de la actividad investigadora, de manera que ha ido disminuyendo el papel de la industria -cuyos costes de I+D son elevados- en favor de los servicios -donde esos costes son más bajos-. Por lo demás, el tamaño relativo del segmento empresarial es en España diez puntos inferior al promedio que reflejan las cifras de la Unión Europea. Ello denota que la principal debilidad del sistema español de innovación estriba en el todavía escaso número de empresas que realizan esfuerzos sistemáticos para desarrollar la tecnología, amén de su menor esfuerzo relativo para asignar recursos a su financiación.

4. La investigación científica

La investigación científica, que se desarrolla principalmente en los OPI y las Universidades, se orienta a la obtención de un conocimiento general, de naturaleza abstracta, no específicamente vinculado a los problemas de la producción de bienes y servicios [Pavitt (1991)].La validación de ese conocimiento se sujeta a dos reglas básicas [Dasgupta y David (1987)]: la difusión pública y completa de sus resultados [Nelson (1959)], y la concesión a sus autores de la prioridad en el reconocimiento social de sus logros [Foray (1991)]. Desde la perspectiva económica, el respeto a estas reglas es estrictamente necesario para asegurar la eficiencia estática [Nelson (1959), págs. 149 y 150], así como para favorecer el aprovechamiento de las externalidades ligadas a la ciencia [Pavitt (1991)]. Pero ello implica que los incentivos para que el sector privado destine recursos a este tipo de investigación serán mínimos y que, en consecuencia, deba ser el gobierno quien se ocupe de su financiación [Nelson (1959), Arrow (1962) y Foray (1991)].

Los recursos de que han dispuesto los investigadores científicos españoles se evalúan en los indicadores que recoge el cuadro 2. En ellos se muestra la multiplicación del gasto real en I+D de los dos tipos de instituciones que se consideran, aunque ello ha sido un fenómeno mucho más intenso en las Universidades -pues, en 2004, se anotaban una cifra más de siete veces superior a la de 1980- que en los OPI -donde no llegaron a triplicarse-. Este crecimiento de los recursos ha sido notoriamente superior al del conjunto de los países de la Unión Europea, lo que ha facilitado el aumento de la participación de España dentro de la ciencia europea. Y así, en el último año para el que se dispone de datos, la proporción correspondiente llegaba al 5,4 por 100 en los OPI -habiéndose partido de tan sólo un 2,3 por 100 veinte años antes- y el 5,7 por 100 en las Universidades -donde se arrancó de un mínimo 1,9 por 100 en 1980-. De la misma manera, se aprecia que los indicadores que expresan el gasto como una proporción del PIB o en términos por habitante, se han ido aproximando al promedio comunitario. Sin embargo, esta convergencia es todavía incompleta, pues si el conjunto de las organizaciones científicas españolas disponen de una cifra equivalente al 0,49 por 100 del PIB -o, lo que es lo mismo, de 78,4 euros per capita-, la media europea alcanza el 0,67 por 100 -o, con relación a la población, 155,3 euros-.

Esta evolución de los recursos se relaciona con la aparición de nuevos agentes, principalmente en el caso de las Universidades -que han visto crecer su número de forma muy importante durante la última década, al pasar de 37 a 104 entre 1990 y 2004-, aunque también en el de los OPI, sobre todo por la acción de las Comunidades Autónomas. Asimismo, la financiación pública de estas instituciones se ha multiplicado por cuatro durante el período. Por otra parte, se ha realizado un especial esfuerzo en la formación de investigadores, con resultados positivos [Fernández Esquinas (2002)]. Y a ello se añaden unos cambios institucionales que han mejorado la valoración social de la ciencia y han incrementado los incentivos para que, en las Universidades, haya una dedicación creciente de los profesores a la investigación.

Pues bien, los resultados acumulados de este proceso pueden evaluarse tomando en consideración su plasmación en el stock de capital científico que, como también muestra el cuadro 2, se multiplicó por 3,8 entre 1985 -el primero de los años para el que se dispone de estimaciones fiables- y 2004, creciendo a un ritmo superior al que reflejan las cifras agregadas de la Unión Europea. Este avance, con ser notorio, no ha impedido, sin embargo, que, en la última de esas fechas, España cuente con un stock por habitante muy inferior al comunitario -344frente a 896 euros-, lo que significa que, para lograr la plena homologación con el modelo europeo, se requiere todavía la realización, durante muchos años, de un esfuerzo continuado para ampliar la disponibilidad de recursos en la investigación científica.

Cuadro 2:
Indicadores de recursos asignados a la investigación científica

Fuente: Elaboración propia a partir de datos del INE y EUROSTAT.

1 Euros a los precios y tipos de cambio de 1999.

La orientación de esos recursos hacia el cultivo de las diferentes disciplinas ha experimentado cambios importantes a lo largo del período. Así, una vez agregados los recursos de las Universidades y los OPI, entre 1980 y 2004, el mayor crecimiento se lo anotan los centros y departamentos de ciencias exactas y naturales -en los que el gasto en I+D aumentó a una tasa acumulativa del 10 por 100 anual-, lo que ha dado lugar a que su participación en el total de la investigación científica se eleve hasta el 26,2 por 100 en el último año. A su vez, las unidades de ciencias médicas han visto crecer su gasto en el 9,4 por 100 y su participación se fija, para 2004, en el 17,6 por 100. También han crecido de manera importante -el 9,1 por 100- las ciencias sociales y humanidades, que han acabado el período con una participación del 22,4 por 100 en el gasto total. Y, por el contrario, han aumentado poco los recursos destinados a las disciplinas de ingeniería y tecnología -el 5 por 100- y las ciencias agrarias -el 6,3 por 100-, con lo que su participación en el último año ha descendido hasta el 21,5 y el 12,2 por 100, respectivamente. Esta evolución no parece que haya guardado una relación con los requerimientos de conocimiento que pudieran desprenderse del sistema productivo. Ello ha sido así debido a que las decisiones de asignación de recursos han estado determinadas principalmente desde el lado de la oferta, de manera que «la selección de prioridades ha estado influenciada por los propios interesados o clientes académicos de las políticas (científicas) y caracterizada por la escasa participación de los usuarios de los conocimientos producidos a través de la I+D» [Sanz (1997), págs. 344 y 345].

Ello no ha sido incompatible, sin embargo, con un aumento de las interacciones entre las organizaciones dedicadas a la ciencia y las empresas. Al iniciarse el período, esas interacciones eran casi inexistentes, lo que se plasmaba en una participación de tan sólo el 0,2 por 100 del sector empresarial en la financiación de la investigación científica. Pero ya en 1990, con los cambios impulsados por las leyes de reforma universitaria y de la ciencia, ese porcentaje se elevó hasta el 6,3 por 100; y desde entonces se ha mantenido en cifras similares, correspondiendo a 2004 una del 7,4 por 100. Estos últimos porcentajes son muy similares a los que muestran los principales países desarrollados y resultan compatibles con los límites a los que debe someterse esa participación para que la orientación de la investigación científica «no se vea sacrificada o comprometida por el aliciente de la ganancia comercial a corto plazo» [OCDE (1998), pág. 88 y , OCDE (2001a), págs. 73 a 82], pues no debe olvidarse, como ocurre con frecuencia [Cotec (1998)], que las externalidades de la ciencia y su decisiva influencia sobre el desarrollo económico se gestan esencialmente en la investigación básica [Guellec y Van Pottelsberghe (2001), Bassanini y Scarpetta (2001) y OCDE (2001a) págs. 65 y ss] y que ésta, como ya advirtió Nelson (1959, pág. 150) no se debe ver privada «de las instalaciones universitarias y de los científicos».

Finalmente, ha de hacerse una referencia a los resultados de la investigación científica. Éstos tienen su expresión tanto en la formación de titulados superiores que contribuye a incrementar el capital humano, como en la publicación de documentos científicos. Acerca de la primera, baste señalar, complementando lo ya dicho acerca de la evolución del capital humano en España, que la proporción de los ocupados que cuentan con una titulación superior ha pasado del 7 por 100 al comienzo del período a otra del 20 por 100 al final del mismo, lo que es expresivo de la contribución de las Universidades a la mejora de las cualificaciones profesionales de la mano de obra [Pérez y Serrano (2000), pág. 22]. Y, en cuanto a la segunda, los indicadores que, sobre los artículos de autores españoles incluidos en las revistas científicas internacionales, se muestran en el cuadro 3, permiten destacar que la producción científica española ha experimentado un aumento muy importante en los años que se están analizando, de manera que el número de esos artículos se ha multiplicado por siete. En consonancia con lo anterior, la participación española tanto en la producción mundial como en la europea, se ha incrementado hasta alcanzar el 2,5 por 100 en el primer caso y el 8,1 por 100 en el segundo. Esta última cifra, con ser notable, no alcanza la proporción que los investigadores científicos españoles suponen dentro de la Unión Europea aunque sí supera la que corresponde al gasto conjunto en I+D de las Universidades y los OPI. Ello se relaciona con el indicador de productividad que también se contiene en el cuadro. Así, el número de artículos por cada cien investigadores ha experimentado un incremento hasta el comienzo del siglo actual, retrocediendo posteriormente. Y ello ha acercado esa ratio ala UE, hasta alcanzar el 70 por 100 de ésta.

Cuadro 3:
Indicadores de resultados de la investigación científica en España, 1981-2003

Fuente: INE, Comisión Europea y elaboración propia.

1 La cifra correspondiente a2000 y 2003 es provisional.

5. Las empresas innovadoras

Las empresas innovadoras son aquellas que, bajo el impulso de los «capitanes de la industria» -esos «hombres de negocios independientes», y también los «empleados de una compañía», que «encuentran su gozo en la aventura» y para quienes «la ganancia pecuniaria es indudablemente una expresión muy exacta del éxito» [Schumpeter (1911), págs.84, 85, 87, 102 y 103]-, introducen en el sistema económico la producción de nuevos tipos de bienes y servicios -y con ella las nuevas actividades que desplazan a las ya existentes-, difunden los nuevos métodos de producción, renuevan las fuentes de materias primas, amplían los mercados o revolucionan las formas de organización y gestión [Schumpeter (1911), pág. 77, y Schumpeter (1942), págs. 102–103 y 122]. Desde una perspectiva empírica, se consideran bajo ese concepto a las empresas que introducen en el mercado productos nuevos o mejorados tecnológicamente, o utilizan métodos de producción que corresponden a tecnologías novedosas [OECD (1997)]. Sus innovaciones pueden ser el resultado de la adopción de tecnologías adquiridas externamente o bien del desarrollo interno de actividades de creación de conocimiento. Aquellas que basan la innovación en estas últimas, pueden considerarse innovadoras en un sentido más estricto y, en la práctica, concentran la mayor parte de los recursos que se destinan a esta materia. Por tal circunstancia, su seguimiento -y, más concretamente, el de las que desarrollan la I+D-, constituye un procedimiento empírico válido para aproximarse al comportamiento general de este segmento del sistema nacional de innovación, lo que, a su vez, tiene la ventaja de que, para ellas, se dispone de fuentes de información temporalmente muy amplias [INE, (2000)]. En consecuencia, en lo que sigue se hará referencia principalmente a las empresas que hacen I+D, no sin antes señalar que la naturaleza de ésta difiere sensiblemente de la que se aborda desde las instituciones científicas, pues la investigación que se realiza en los laboratorios empresariales se centra, sobre todo, en la obtención de conocimientos concretos ligados a la producción [Pavitt[(1991)]. Las tecnologías en las que ese conocimiento se plasma se comportan, al menos en parte, como bienes públicos susceptibles de generar externalidades, lo que supone un problema de incentivos para la asignación de recursos a su obtención [Cohendet et al. (1998) y Foray (1991)]. Por ello, la investigación tecnológica suele sujetarse a una regla de secreto en cuanto a la difusión de sus resultados; requiere asimismo de la existencia de instituciones -como el sistema de patentes o la protección de la propiedad intelectual- que preserven su apropiación por quienes los obtienen; y necesita de la existencia de programas de ayudas públicas que complementen la financiación privada de las empresas.

El gasto realizado por las empresas en investigación tecnológica aparece reflejado en los indicadores que se reúnen en el cuadro 4. En ellos se muestra una vez más que las cifras españolas -que en 2004 fueron casi seis veces más grandes que en 1980- han crecido, en términos reales, muy por encima de la media europea. Esta dinámica ha conducido también a que la participación de España en el conjunto de la Unión Europea se haya triplicado, de modo que se ha pasado de un 1,2 por 100 al comienzo del período a un 3,6 al final del mismo. Y lo mismo puede señalarse con respecto al capital tecnológico, cuyo incremento también ha superado con creces el correspondiente al ámbito comunitario. Sin embargo, esta impresión general debe ser puntualizada señalando que la trayectoria española presentó un bache muy notorio en la primera mitad de la década de los noventa -que llegó incluso hasta los años iniciales de su segundo quinquenio- en los que los recursos reales retrocedieron. No ocurrió así en el conjunto de la Unión Europea, donde más bien esos recursos se estancaron; y, por ello, se perdió la oportunidad de acelerar la convergencia de los indicadores hacia el nivel que expresa el promedio de la Unión.

Cuadro 4: Indicadores de recursos asignados a la investigación tecnológica en las empresas 

Fuente: Elaboración propia a partir de datos del INE y EUROSTAT.

1 En 1995 se agrupan en un segmento hasta 199 empleados y otro de 200 y más. En 2004 incluye a las empresas que realizan tanto I+D sistemática, como ocasional; aquellas son aproximadamente el 75 por 100 y éstas el 25 por 100.
2 Euros a los precios y tipos de cambio de 1999.

Por otra parte, se comprueba que tras el crecimiento de los gastos en I+D se encuentra un permanente aumento del número de empresas innovadoras. En el cuadro 4,ese fenómeno se expresa en el hecho de que, entre 1980 y 2004, su número se ha multiplicado por quince. Además, según la Encuesta sobre innovación tecnológica del INE, otras 44.400 empresas se podían considerar innovadoras en sentido amplio por haber introducido cambios tecnológicos como resultado de sus adquisiciones de tecnología externa. En definitiva, el número de empresas innovadoras es actualmente más amplio que en el pasado; y equivale al 31,4 por 100 del total de las empresas industriales y de servicios que, con diez o más empleados, existen en el país. Esta proporción es alrededor de los dos tercios de la que reflejan los países avanzados de la Unión Europea.^[2]

La distribución sectorial de las empresas innovadoras es muy heterogénea. Puesto que el progreso científico y tecnológico acumulado es muy desigual, existen algunas actividades industriales y de servicios en las que las oportunidades de crear nuevas tecnologías son mayores que en otras. Y de ahí que la probabilidad de que opere ese tipo de empresas difiera de unas ramas de la producción a otras. Más concretamente, tanto la encuesta española sobre innovación, como la europea, destacan que esa probabilidad se hace máxima en las manufacturas de alta tecnología -57 por 100 en el primer caso y 71 por 100 en el segundo-, se mantiene elevada en las de media–alta tecnología -46 y 67 por 100, respectivamente- y en los servicios de alta tecnología -42 y 68 por 100, en cada caso-, y se reduce considerablemente en las demás industrias -32 y 45 por 100- y, sobre todo, en las restantes ramas de servicios -14 y 37 por 100-. Por ello, no debe extrañar que, cuando se analiza la distribución sectorial de los recursos que se asignan a la I+D, tal como se hace en el cuadro 7, aparezcan estas desigualdades. Así, en el último año para el que se dispone de datos, la industria concentra el 56,6 por 100 del gasto, correspondiendo la mayor parte a las ramas de mayor cualificación tecnológica. Los servicios recogen a su vez el 38,9 por 100, con una participación dominante de los de alta tecnología. Esta distribución ha experimentado, por otra parte, unos cambios muy importantes a lo largo del período, tal como ha ocurrido en otros países desarrollados. Así, la participación de las manufacturas ha descendido en todos sus segmentos, menos en el de bajo nivel tecnológico; y, contrariamente, ha aumentado la de los servicios debido al impulso del cambio tecnológico impulsado por el avance de la «sociedad de la información».

Las actividades empresariales de creación de conocimiento conducen a resultados innovadores que pueden tratar de medirse de varias formas. Así, la Encuesta sobre innovación cuantifica la incidencia de ésta en la actividad comercial, de manera que las ventas que corresponden a los nuevos productos que se ofrecen se cifran en el 21,8 por 100 del total. Este porcentaje, que corresponde a 2004, ha sido bastante homogéneo en los diferentes años para los que, desde mediados de la década de los noventa, se ha realizado la Encuesta. Asimismo, es también relativamente estable el reparto de las ventas de nuevos bienes o servicios entre las innovaciones incrementales o imitativas y las innovaciones radicales, de manera que aquellas suponen alrededor de las tres cuartas partes, en tanto que éstas apenas superan el 25 por 100.

Cuadro 5: Distribución sectorial del gasto en I+D empresarial, (Porcentajes)

Fuente: Elaboración propia a partir de datos del INE.

1 Los datos de estos años no son estrictamente comparables con los de los posteriores debido a que no ha podido desagregarse con precisión las ramas de servicios entre los de mercado y los de no mercado.

2 Excluidas las coquerías, el refino de petróleo y los combustibles nucleares que se contabilizan entre las manufacturas de media–baja tecnología.

Lo anterior explica que sólo una pequeña parte de las empresas innovadoras sean solicitantes de patentes -el 7,8 por 100 en 2004-, modelos industriales -el 7,3 por 100-, marcas comerciales -el 16,1 por 100- o derechos de autor -el 1,2 por 100-, pues la obtención de estos títulos de propiedad se sujeta a una serie de requisitos que pocas innovaciones incrementales o imitativas pueden superar [Park (2001)]. Las patentes son útiles para representar el stock de conocimientos disponibles para la producción y, por tanto, para medir la innovación [Griliches (1990)]. Las presentadas en la Oficina Europea de Patentes, se muestran en el cuadro 6. Los datos señalan que, en los años ochenta, apenas existían solicitudes de empresas españolas, y muestran también que, en dos décadas, se ha producido un crecimiento vertiginoso que ha multiplicado todos los indicadores relativos. Pero ello no oculta que tales indicadores señalan una importante debilidad de la producción de conocimientos tecnológicos en las empresas españolas, pues, en el último año considerado, las patentes por cada millón de habitantes apenas llegaban al 18 por 100 del nivel promedio europeo. Tal debilidad es aún más notable en el caso de las tecnologías más avanzadas o complejas, pues, para ellas, el indicador referido sólo llega al 14 por 100 de dicho promedio.

Se verifica así que la relativa escasez de los recursos que las empresas utilizan en sus actividades tecnológicas, tiene su reflejo en unos bajos niveles de obtención de conocimientos patentables y susceptibles de ser puestos en valor por la producción de bienes y servicios. Y, en consecuencia, para satisfacer los requerimientos tecnológicos de esa producción, se hace necesario recurrir a la importación de tecnología. Ésta se plasma en la compra de activos inmateriales -como los derechos de explotación de patentes- o incorporados en los bienes de equipo. Los datos disponibles para el período señalan que los primeros han sido crecientes, de modo que si en los años ochenta equivalían al 30 por 100 del gasto en I+D, desde mediados de los noventa esa proporción ha sido del orden del 55 por 100. Y lo mismo ha ocurrido con respecto a los segundos, de modo que, en los últimos años, casi la mitad de la demanda interna de maquinaria mecánica y eléctrica se cubre con importaciones; y este porcentaje asciende hasta el 90 por 100 en los equipos informáticos, quirúrgicos, ópticos y el material de precisión [Gordo, Gil y Pérez (2003)]. En definitiva, las carencias del segmento empresarial innovador y su exigua actividad de I+D, no han permitido reducir la dependencia tecnológica del país. Ésta, por el contrario, parece haber aumentado en las dos últimas décadas. Y, por ello, se puede concluir que, pese a los esfuerzos realizados, el sistema nacional de innovación presenta su principal debilidad en las empresas.

Cuadro 6: Solicitudes de patentes en la Oficina Europea de Patentes (OEP)

Fuente: EUROSTAT y elaboración propia

1 Se consideran de alta tecnología las patentes referidas a los ordenadores y equipos informáticos, microorganismos e ingeniería genética, aeronáutica, tecnología de comunicaciones, semiconductores y láser.
2 Datos provisionales e incompletos.

6. Las políticas de ciencia y tecnología

Como ya se ha señalado, la asignación de recursos a las actividades de I+D+i se encuentra sujeta a fallos de mercado que obligan a la intervención pública y dan lugar a la existencia de políticas de ciencia y tecnología. Éstas se orientan en dos direcciones: por una parte, la creación de infraestructuras e instituciones que favorecen la interacción entre las organizaciones del sistema de innovación; y, por otra, la provisión de medios financieros para el sostenimiento de la investigación científica y tecnológica.

Aunque en España las primeras de esas políticas se remontan al franquismo, sólo con el advenimiento de la democracia empezaron a contar con los instrumentos apropiados para abordar la ordenación y sostenimiento del sistema de innovación [Buesa y Molero (1990)]. Los hitos más relevantes fueron la creación del CDTI en 1977; la puesta en marcha, por el Ministerio de Industria, de los primeros programas de subvenciones a la I+D empresarial en 1985, la promulgación de la Ley de la Ciencia en 1986 y, derivados de ella, los Planes Nacionales de I+D; y, ya en la década de los noventa, promovidas en muchos casos por las Comunidades Autónomas, la creación de infraestructuras destinadas a favorecer la difusión del progreso técnico y la interacción entre los actores del sistema [Villanueva (1999)]. Los estudios que han evaluado estas iniciativas señalan que, aún cuando existen algunos casos exitosos, no puede avalarse plenamente su diseño y actuación [Buesa (1996), Zubiaurre (2000), Navarro y Zubiaurre (2003), Buesa, Casado y Heijs et al. (2002), capítulo 9, Romera, Font y Ondátegui (2000) y Ondátegi (2000)].

En cuanto a la financiación de las actividades de I+D con fondos públicos, bien sea nacionales, bien procedentes del exterior, en el cuadro 7 se han reunido los datos fundamentales que posibilitan el seguimiento de su evolución. Ésta, en el caso de los primeros, fue muy expansiva durante el decenio de los ochenta -cuando crecieron a una tasa del 11 por 100 anual acumulativa y lograron una dimensión equivalente al 45 por 100 del gasto en I+D-; pero, bajo la presión de los problemas derivados del desequilibrio en las finanzas públicas, se moderó en la década y media siguiente -en la que la referida tasa bajó hasta el 3,5 por 100 y la dimensión correspondiente hasta el 37 por 100-. Y, en el de los segundos, aunque el conjunto de los fondos procedentes del extranjero también aumentaron de manera importante en los años ochenta, ello se debió sobre todo a las aportaciones de los grupos multinacionales, pues, en cambio, para que la incidencia de los programas de la Unión Europea adquiriera un cierto relieve, hubo que esperar a los noventa.

Entrando en el detalle de las distintas organizaciones del sistema, se puede señalar que, por lo que concierne a los OPI, los fondos de la política científica que se han vertido sobre ellos han sido los que han registrado un menor crecimiento. En la década de los ochenta, su aumento permitió una mejora de la participación de esa política en su financiación, pero posteriormente se estancaron o crecieron muy poco, de modo que esa ratio retrocedió a los niveles iniciales. La causa de este comportamiento hay que buscarla, sobre todo, en comportamiento de los recursos presupuestarios asignados a los grandes OPI del Estado, que se han visto así obligados a buscar otras fuentes de recursos, como los contratos con empresas y los programas de política científica de la Unión Europea [Sanz y Castro (2002)]. Estos últimos han llegado a financiar, en 2004, el 6,8 por 100 del gasto, con lo que la captación de fondos europeos parece haber tenido un cierto éxito.

Cuadro 7: La política científica y tecnológica en España

Financiación pública nacional y extranjera de las actividades de I+D en millones de € a los precios y tipo de cambio de 1999 y porcentajes sobre el gasto total

Fuente: Elaboración propia a partir de datos del INE.

[1] Millones de euros a precios y tipos de cambio de 1999.
[2] Porcentaje sobre el gasto en I+D del sector correspondiente.

1 Incluye el conjunto de los fondos procedentes del extranjero, incluidos los correspondientes a los programas de la Unión Europea que se detallan más abajo.

En el caso de las Universidades, la disponibilidad de recursos públicos nacionales, aunque creciente en términos reales, no ha hecho sino descender en términos relativos, de manera que de una financiación casi completa de sus actividades de I+D durante el primer quinquenio de los ochenta, se ha pasado a una proporción del orden del 70 por 100 desde el segundo de los noventa. Además, tuvo lugar un proceso de sustitución del papel de los Fondos Generales Universitarios -que no se asocian al desarrollo de proyectos concretos- por los específicos de I+D -cuya distribución es competitiva entre esos proyectos-. Pero en los años más recientes, sorprendentemente esta tendencia se ha invertido. En definitiva, las Universidades se han encontrado con una atención cada vez más disminuida de la política científica nacional, lo que les ha obligado a acudir a otras fuentes, como las empresas y los programas europeos. Éstos, que apenas aportaban fondos en el comienzo de los años noventa, se han situado en cifras del orden del 6 al 7 por 100 en las últimas fechas, de manera que las Universidades han sido las organizaciones que, en valores absolutos, han logrado captar un mayor volumen de recursos de la Unión Europea.

Finalmente, para las empresas también se constata una trayectoria irregular de la incidencia de la política tecnológica. No fue hasta 1985 cuando aparecieron los primeros programas de subvenciones del Ministerio de Industria; y este es el motivo por el que, hasta dicha fecha, aquella incidencia fue mínima. En el segundo quinquenio de los noventa, la política tecnológica experimenta una expansión notable, llegando a proporcionar casi el 12 por 100 de los recursos utilizados por las empresas. Pero, en los cinco años siguientes, se produjo un retroceso cercano a los tres puntos porcentuales, estancándose posteriormente hasta que, ya en el siglo actual, ha tenido lugar un nuevo repliegue que ha dejado la participación pública en el 6,2 por 100. Por otra parte, aunque la aportación de fondos procedentes del extranjero a las empresas españolas es apreciable, sólo una mínima parte de ellos corresponde a las acciones de la política europea de I+D, de manera que su contribución a la financiación del gasto en investigación se estima, para el último decenio, entre el 1,5 y el 2 por 100 del mismo. Y a todo ello se debe añadir la aportación financiera que se deriva de los créditos que otorgan las Administraciones a las empresas para sus proyectos, entre los que los de mayor relieve son los concedidos por el CDTI. Dado que estos recursos son reembolsados por las empresas y que los tipos de interés que se aplican en ellos son inferiores a los de mercado, su coste en términos de subvención equivalente es el que se deriva de ese diferencial de intereses, así como de las operaciones fallidas que son resultado del fracaso de los proyectos financiados; un coste que, considerando la experiencia del CDTI, se puede estimar, para la década de los noventa, según los años, entre el 1,5 y el 2,4 por 100 del gasto empresarial en I+D [Buesa y Molero (1998), págs. 199 y ss].

Por tanto, si, más allá de lo mostrado en el cuadro 7, se tienen en cuenta todos los elementos precedentes, la política tecnológica habría alcanzado su máxima incidencia en el comienzo de la década de los noventa, cuando vertió sobre las empresas unos recursos equivalentes al 16 por 100 de sus gastos en I+D. Con posterioridad, esta proporción habría entrado en una senda descendente hasta situarse en el 13 por 100 al mediar esa década; y después se habría estabilizado, de manera que, en 2004, se estima en el 10 por 100. La valoración de esta trayectoria no debe precipitarse, pues si bien es cierto que, al ser el de la escasez de empresas innovadoras el problema más relevante del sistema nacional de innovación, no parece conveniente reducir el tamaño financiero relativo de la política tecnológica, también lo es que éste se ha mantenido en una dimensión que se considera eficiente [Guellec y Van Pottelsberghe (1999)].

Finalmente, puede establecerse un balance de la política tecnológica, de acuerdo con los resultados de los estudios de evaluación que se han realizado [Buesa (1994), Buesa y Molero (1992), (1995) y (1996), Molero y Buesa (1998), Fontela et al. (1992), IESE (1995), Busom (1991), González et al. (1999), Heijs (2001a) y Cotec (2000)], señalando que las empresas que se han beneficiado de esta política han tendido a ser principalmente pequeñas y medianas, de capital nacional y con una estrategia tecnológica bien definida. Las ayudas públicas han tendido a reforzar el núcleo de empresas innovadoras, pero no han servido para inducir la entrada de nuevas empresas dentro de él. Sectorialmente, han gozado de preferencia las ramas de mayor oportunidad tecnológica, lo que se debe a que la asignación de los recursos ha estado más bien arrastrada por la demanda. Por lo general, se constata la existencia de adicionalidad financiera, y por tanto, los recursos públicos utilizados en la política tecnológica han complementado el esfuerzo privado realizado por las empresas. Ha existido, asimismo, adicionalidad sobre el comportamiento de las empresas en cuanto al desarrollo de su capacidad tecnológica, habiéndose reforzado su cultura innovadora, su capacidad de aprendizaje y sus relaciones de cooperación con otros agentes. Y, finalmente, en opinión de las empresas, han existido resultados suficientemente satisfactorios en cuanto a la obtención de nuevos conocimientos y a su plasmación comercial.

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[1] El stock de capital científico y tecnológico se ha estimado, siguiendo la propuesta metodológica de Soete y Patel (1985). Vid. para mas detalles , Buesa, M., Casado, M., Heijs, J. et al. (2002), capítulo 3.

[2] Sobre las empresas innovadoras españolas, pueden consultarse Buesa y Molero (1992), (1996), (1998a) y (1998b), Buesa, Navarro y Zubiaurre (1997), Buesa y Zubiaurre (1999), Círculo de Empresarios (1995), Pomares (1998), Sánchez y Chaminade (1998), Delgado et al. (2000), Albors et al. (2000), así como los trabajos recogidos por Navas y Nieto (2003).