La Ley 13/86, de 14 de abril, de fomento y coordinación general de la investigación científica y técnica, acaba de cumplir veinte años, lo cual teniendo en cuenta los continuos vaivenes a los que nos tiene acostumbrados el legislador en todas las materias, constituye sin duda un logro importante. Esta norma era la primera Ley reguladora de la Ciencia en España y se dictaba en desarrollo del art. 44.2 de la CE, que obligaba a los poderes públicos a promover la ciencia y la investigación científica y técnica en beneficio del interés general. La misma nace con pretensiones modestas, en un momento en el que la política científica era prácticamente inexistente en nuestro país, por lo que la Ley de la Ciencia simplemente pretendía ser la primera piedra, en el largo camino que quedaba por recorrer para la construcción del incipiente sistema de I+D español.

A nadie se le escapa que los contenidos de la Ley, eran y son limitados, en ocasiones excesivamente generales, sin embargo, a lo largo del tiempo, la Ley de la Ciencia ha sabido ser ese marco general, regulador del principal instrumento de desarrollo y de fomento de la investigación científica en el ámbito estatal, que no es otro que el Plan Nacional de Investigación. A la vez, la Ley diseña una estructura organizativa destinada a sustentar y garantizar la adecuada ejecución del Plan. Pero además del fomento de la investigación, la Ley de la Ciencia se autoencomienda otra misión, que no es otra que la de la coordinación general en materia de investigación, y es precisamente en relación con esta cuestión donde la Ley, a nuestro juicio, presenta una de sus principales carencias. Esta tarea ha quedado en un segundo plano, sin que se haya alcanzado un nivel de coordinación adecuado, ni en las relaciones Estado y CCAA (en las que nosotros nos vamos a centrar), ni entre otros entes públicos encargados de la investigación, principalmente las Universidades y los OPIS, ni con los demás sectores implicados en la investigación, como ocurre con el sector público empresarial.

La CE de 1978 a la hora de establecer el reparto competencial en esta materia en su art. 149.1.15 atribuye al Estado la competencia exclusiva en materia de fomento y coordinación general de la investigación científica y técnica, competencia que hay que poner al lado de la previsióndel artículo 148.1.17 que contempla la posibilidad de que las Comunidades Autónomas ostenten competencias en materia de fomento de la investigación. Comparando los artículos 148.1.17 y 149.1.15 lo primero que salta a la vista es que ambos recogen competencias similares, por no decir idénticas, en lo que se refiere a fomento de la investigación, y que además dentro de estas competencias no se han delimitado las funciones que corresponden a cada Administración territorial, por lo que tenemos que entender que tanto la función normativa (sin distinguir entre bases y desarrollo) como la función ejecutiva, corresponden tanto al Estado como a las Comunidades Autónomas, y que por ello, es necesario diferenciar una política científica de carácter estatal (nacional) y una política científica propia de cada Comunidad Autónoma (autonómica o regional). En materia de investigación científica se produce una concurrencia total o paralelismo pleno en el reparto de competencias que la Constitución ha diseñado. Esta realidad exige que el Estado tenga un plus de competencia, plus que viene dado por el hecho de que la coordinación sobre la materia le corresponde en exclusiva a él, lo que lleva a que los instrumentos de coordinación deban ser establecidos por el Estado y asumidos por las Comunidades Autónomas, de forma que la política científica estatal y la política científica de las Comunidades Autónomas no se interfiera ni se contradiga o entorpezca, y que además resulte eficiente desde la inversión pública que se va a llevar a cabo desde las distintas Administraciones. El TC ha incidido en estas ideas en la sentencia que resuelve los recursos de inconstitucionalidad presentados contra el contenido de la Ley 13/86. La sentencia 90/92, de 11 de junio, declara la constitucionalidad de la Ley 13/86, negando que con ella el Estado haya entrado a violar las competencias atribuidas por el texto constitucional a las Comunidades Autónomas, previo estudio del contenido y alcance de dichas competencias. En relación con la coordinación general señala que al Estado le corresponde la misma y que dicha competencia vendría justificada y exigida por la plena concurrencia de competencias en torno a la investigación científica entre Estado y Comunidades Autónomas, correspondiéndole como titular de la misma, un amplio margen de apreciación en la concreción y determinación de los medios, cauces y fórmulas para alcanzar este objetivo, integrados de la pluralidad de acciones resultantes del ejercicio de un conjunto de competencias en régimen de concurrencia. Por tanto, todas estas facultades en materia de investigación han sido atribuidas al Estado quien tendrá que adoptar las medidas que considere oportunas para lograr que las políticas de investigación adoptadas por las Comunidades Autónomas se integren entre sí y a la vez con la política nacional de investigación, llevada a cabo por el Estado. Esta competencia de coordinación puede ser entendida como un límite a las competencias de las Comunidades Autónomas, pero sin que en ningún caso esta limitación signifique la desaparición del contenido de las mismas.

Pues bien, a nuestro juicio, los mecanismos de coordinación que establece la Ley son insuficientes, (y además han sido insuficientemente utilizados), por lo que no han podido evitar que en la práctica se hayan producido distorsiones y falta de unión y adecuación en el impulso del sistema y en la inversión de medios, lo cual en un país como el nuestro donde el desarrollo de la investigación científica y técnica todavía no se ha aproximado a los umbrales medios de los países de la Unión Europea, resulta altamente pernicioso, a la vez que un lujo que simplemente no nos podemos permitir. En relación con la coordinación Estado y CCAA, la Ley instrumenta dicha coordinación principalmente a través de la participación de éstas en el Consejo General de la Ciencia y la Tecnología. Este órgano se crea para llevar a cabo la coordinación de actuaciones en materia de investigación científica de las diferentes Comunidades Autónomas entre sí y de éstas con el Estado, si bien atendiendo a las funciones que se le encomiendan podemos señalar que sus atribuciones tienen más bien carácter consultivo y asesor de la CICYT, y que realmente la coordinación se lleva a cabo por ésta. Su regulación se recoge en el artículo 12 de la Ley 13/86, precepto que ha sido modificado por el art. 76 de la Ley 50/98, de 30 de diciembre, de Medidas Fiscales, Administrativas y del Orden Social. El Consejo General de la Ciencia y la Tecnología fue constituido el 30 de marzo de 1987 y su Reglamento aprobado el 5 de mayo de 1987. Este órgano está presidido por el Presidente de la CICYT o por el Ministro miembro de la misma en quien delegue, e integrado por un representante de cada Comunidad Autónoma con categoría de Consejero (con anterioridad a la reforma no era necesario que tuviese la condición de Consejero) y por los miembros de la CICYT que designe su Presidente en número no superior al de aquéllos. La redacción anterior atribuía a la representación de la Administración del Estado un número de votos igual al de la representación de las Comunidades Autónomas, con el resultado de que el Estado asumía un papel predominante dentro del Consejo frente a las Comunidades Autónomas, lo cual resultaba improcedente si tenemos en cuanta que el Consejo General constituye el único órgano en el que se contempla la participación de éstas.

Entre las funciones del Consejo cabe destacar la facultad de proponer la inclusión de objetivos en el Plan Nacional y la de proponer programas y proyectos de investigación de las Comunidades Autónomas, lo que permite al Consejo General tener una facultad de iniciativa paralela a la que la Ley atribuye al Consejo Asesor, y facilita que los proyectos de investigación autonómicos sean incluidos también en los contenidos del Plan Nacional. No podemos ignorar lo importante que es para las Comunidades Autónomas y para la adecuada coordinación de la investigación, la posibilidad de que líneas de investigación que las Comunidades Autónomas consideren prioritarias puedan llegar a contemplarse también en el Plan Nacional, ya que ello garantiza fuentes de financiación paralelas. Igualmente, es importante la posibilidad de promover actuaciones conjuntas ya que ello supone la posibilidad de intercambio de iniciativas. Pero lo cierto es que como órgano coordinador entre Estado y CCAA, el Consejo General no ha logrado hasta la fecha el objetivo de implantar un sistema de coordinación sistemático y eficaz, sus reuniones son escasas y no han dado los frutos esperados, por ello, recientemente, en su primera intervención en el Consejo General la Ministra de Educación, Mercedes Cabrera, ante la evidente falta de logros de este órgano, ha propuesto la creación de un grupo de trabajo permanente, dependiente del Consejo para impulsas la coordinación y cooperación entre Estado y CAAA.

En segundo lugar, debemos referirnos a la posible coordinación del Estado y las CCAA a través del Plan Nacional. La Ley de la Ciencia a la hora de definir el contenido del Plan prevé la inclusión de Programas de las Comunidades Autónomas por razón de su interés (art. 6.2). Estos Programas se esperaba que fuesen financiados en todo o en parte con fondos estatales y de acuerdo con lo dispuesto en la Ley, serían presentados para su inclusión en el Plan Nacional a la Comisión Interministerial de Ciencia y Tecnología por el Gobierno de la correspondiente Comunidad Autónoma, siendo establecidos los criterios para su financiación, gestión y ejecución por acuerdo entre ambos. A pesar de la previsión hecha por la Ley en cuanto a la inclusión de estos Programas, lo cierto es que se ha producido un incumplimiento reiterado de la misma, ya que la mayor parte de los Planes Nacionales aprobados hasta la fecha no incluyeron ningún programa de este tipo. Realmente sólo el I Plan Nacional de I+D (1988-1991) incluyó dos Programas en este capítulo, el de Química Fina de Cataluña y el de Nuevas tecnologías para la Modernización de la Industria Tradicional de la Comunidad Valenciana,manteniéndose en el II Plan Nacional (1992-1995) el Programa de Química Fina. A partir de este momento los siguientes Planes Nacionales no volvieron a incluir ningún Programa de Comunidades Autónomas. Esta carencia ha sido advertida desde los primeros Informes de la Comisión Mixta Congreso-Senado, y no es sólo una carencia, sino que los términos en los que la Ley hace referencia al contenido del Plan, “comprenderá, al menos, los siguientes capítulos”, entre los que incluye los Programas de las Comunidades Autónomas, nos tiene que hacer reflexionar sobre la legalidad de los Planes Nacionales que han sido aprobados sin incluir dichos Programas, porque es evidente que en este punto incumplen la Ley. Si realmente hay un abandono generalizado por parte de las CCAA a la hora de proponer Programas, si realmente el Estado no se ha mostrado receptivo a las propuestas o si las veces que se establecieron dichos Programas no se lograron los objetivos previstos, tal vez habría que modificar la Ley de la Ciencia y eliminar esta exigencia, para evitar dicho incumplimiento. La inclusión de Programas de las Comunidades Autónomas en el Plan Nacional puede suponer un buen revulsivo para la colaboración entre Estado y las Comunidades Autónomas, siempre que dicha colaboración no quede reducida al aspecto económico y pasen a desarrollar las acciones de los Programas no sólo grupos de investigación y empresas de la CA concreta que propone el Programa, sino también del Estado y de otras Comunidades Autónomas.

En el vigente Plan Nacional I+D+I 2004-2007 se insiste en la necesidad de cooperación y coordinación entre el Estado y las CCAA incluyendo como objetivo estratégico específico: Reforzar la cooperación entre la Administración General del Estado y las CCAA, y en particular, mejorar la coordinación entre el Plan Nacional I+D+I y los Planes de Investigación de las CCAA. El Plan Nacional sigue siendo consciente de esta necesidad de coordinación, si bien al ser ésta una función que siempre ha molestado a las CCAA por el plus de competencia que se le otorga al Estado como poder coordinador sobre los sujetos coordinados, se ha intentado vincular a la idea de cooperación/colaboración. Incidiendo en aquellas medidas, que si bien pueden servir para coordinar la actuación de los sujetos implicados, colocan a éstos en un plano de igualdad. Esta idea se recoge en la Ley 30/92, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas cuando señala la obligación de información y prestación de asistencia entre las distintas Administraciones Públicas (art. 4.1 c) y d) y en la Ley 6/97, de 13 de abril, de organización y funcionamiento de la Administración General del Estado (art. 3). La coordinación en estos casos se caracteriza porque no merma ni condiciona en modo alguno la capacidad decisoria de las partes que cooperan, tanto si asumen voluntariamente colaborar con otras, como si están obligadas a realizar ciertas actividades de información y asistencia, que en nada recortan sus propias competencias. Para lograr este objetivo el vigente Plan Nacional establece distintos tipos de acciones:

• Cooperación de la AGE en el desarrollo de la capacidad de las CCAA para la planificación de objetivos científicos y tecnológicos;
• Cooperación de la AGE en el seguimiento y evaluación de las actuaciones contempladas en los planes de I+D+I de las CCAA;
• Voluntariedad en la firma de protocolos generales y convenios específicos;
• Bilateralidad en la negociación de actuaciones concretas;
• Incremento de la asignación de recursos a las CCAA en concurrencia competitiva;
• Cofinanciación de las actuaciones;
• Corresponsabilidad de las decisiones;
• Ámbito nacional de actuación;
• Estabilidad temporal de los acuerdos;
• Transparencia de los acuerdos.

La Ley de la Ciencia, además, hace otra serie de previsiones en aras de lograr la coordinación entre Estado y CCAA que hace la Ley de la Ciencia, y así en el art. 11.1 contempla como posibles ejecutores del Plan Nacional de Investigación a los organismos públicos dependientes de las Comunidades Autónomas; también prevé la celebración de convenios de cooperación entre los organismos públicos de investigación y las Comunidades Autónomas (arts. 14 y 15), ya que éstos podrán ejecutar Programas de las Comunidades Autónomas, así como la posibilidad de emisión de informes tanto por parte del Consejo Asesor como del Consejo General, como de los organismos públicos de investigación, si así lo solicitan los organismos de investigación de las Comunidades Autónomas (arts. 9.2, 12. 3 y 14). Finalmente, hay que hacer mención al establecimiento de medidas para facilitar e incentivar la movilidad del personal investigador de las distintas Administraciones Públicas que contempla la Disposición Adicional Cuarta. Algunas de estas previsiones se han concretado a través del establecimiento de Acuerdos Marco entre el Estado y algunas CCAA, como consecuencia de la aprobación por parte del Consejo General en su reunión de 27 de septiembre de 1999 de un documento sobre “Mecanismos de cooperación entre la Administración General del Estado y las CCAA”, donde se concretaban actuaciones para el intercambio de información, definición de áreas de actuación conjunta y divulgación científica y tecnológica.

Para concluir estas líneas, es necesario volver a reiterar la crítica que se le ha hecho a la Ley 13/86 por no haber sido una buena instrumentadora de los mecanismos de coordinación general, sobre todo en relación con las Comunidades Autónomas, pero también es necesario valorar estas críticas dentro de un determinado contexto. La coordinación entre Estado y CCAA es una asignatura pendiente de nuestro modelo autonómico, que no incide sólo en materia de investigación científica y técnica sino en todas las materias donde el texto constitucional ha atribuido dicha competencias al Estado (economía, sanidad). La falta de concreción de esas medidas en el plano constitucional ha llevado a que toda concreción en el ámbito legislativo haya sido discutida por las CCAA, que no ven con buenos ojos ese plus de competencia que necesariamente ostenta la Administración llamada a coordinar frente a las Administraciones coordinadas. En el ámbito de la investigación científico-técnica, la Ley de la Cienciaestablece unos instrumentos que si bien es cierto que son limitados no son inexistentes y si no han dado los frutos esperados, tal vez haya sido más por razones de tipo político, que por razones de carácter técnico. El inicial rechazo por parte de las CCAA a las medidas de coordinación establecidas en la Ley, ha llevado a adoptar nuevos planteamientos y abordar la idea de coordinación desde el disfraz de la cooperación. El modelo autonómico en estos veinte años ha evolucionado considerablemente, además también ha evolucionado el papel que juegan las CCAA en materia de I+D+I. Cuando se redacta la Ley 13/86 la financiación de acciones de investigación por parte de las Comunidades Autónomas era mucho menor que en el ámbito estatal, incluso en algunos casos inexistente, mientras que ahora esa financiación se ha incrementado considerablemente, por lo que, la intervención de las CCAA en el diseño de la política española de investigación también debe incrementarse y articularse a través de nuevos mecanismos que deberían incorporarse al texto de la Ley de la Ciencia, eliminándose a su vez aquellos que no resultan ya operativos. La necesidad de acomodo entre el Plan Nacional de I+D+I y los Planes regionales es una cuestión en la que es necesario avanzar y por ese camino deben continuar los esfuerzos ya iniciados, con el objetivo de que los recursos públicos destinados al desarrollo de la ciencia no sean infrautilizados y logren la máxima eficiencia en su aplicación.