Organización territorial del estado en Ciencia y Tecnología.
Propuestas para la integración de las políticas públicas

     
Alfonso González Hermoso de Mendoza
Universidad Rey Juan Carlos
 
" Todo es simple y ordenado -- excepto, por supuesto, el mundo "
Nigel Goldenfeld y Leo P. Kadanoff

 

 

Una aproximación a la situación actual

Son muchas las administraciones, y dentro de éstas los organismos, que en España financian y regulan acciones dirigidas al fomento de la ciencia. Desde ministerios a administraciones locales, pasando por universidades o comunidades autónomas. El hecho de que existan múltiples voluntades públicas con políticas propias actuando en un mismo territorio, ni es excluyente de la ciencia, así sucede en la mayor parte de las competencias, ni de nuestro país, siendo lo habitual en aquellos de corte federal como Alemania, o para cualquier Estado en el marco de la Unión Europea [1].

Las incertidumbres sobre la política nacional de ciencia y tecnología emergen en la medida en la que analizamos su identidad y su integración, de manera especial si consideramos su incidencia en el sistema productivo y en los servicios públicos. Incertidumbres que crecen al valorar las tendencias entrópicas dominantes.

El problema de definición y de vertebración, en la política nacional en ciencia es especialmente importante, ya que, junto con la educación, refleja las debilidades críticas en la competitividad de España[2].

El Secretario General de Política Científica Francisco Marcellán en su primera comparecencia en el Congreso de los Diputados de 21 de junio del 2006 señalaba.”Desgraciadamente no hemos conseguido articular una auténtica política de Estado de I+D con la colaboración de todos los agentes del Sistema”.

El informe COTEC “Sistema español de innovación 2004” señala en sus recomendaciones que “Dadas las responsabilidades asumidas por las CCAA, es fundamental la vertebración de sus políticas de I+D+i entre si, y con la administración del Estado” [3]

Ya en el año 1998 la Oficina de Ciencia y Tecnología dependiente del Ministerio de Presidencia hacía público el documento “Coordinación de la actividad de I+D con las Comunidades Autónomas. Documento de reflexión” [4] en él podía leerse: “Las relaciones con las CCAA en los procesos de planificación de las actividades de I+D necesitan un replanteamiento...exigen inducir un debate y una reflexión abierta con el fin de determinar las bases de la futura coordinación con las CCAA en el futuro Marco Nacional de I+D e Innovación”

Tanto es así que, Eliseo Aja llega a calificar la situación en que se encuentra el Sistema Nacional de ciencia y tecnología de premoderna. “El sector de la investigación…tiene igualmente una situación lamentable por la ausencia de relaciones intergubernamentales, en este caso por decisión del Estado… En un ámbito como la investigación científica y técnica, que precisa tantos esfuerzos inversores y de trabajo en equipo, ¿es razonable la separación entre la investigación del Estado y la de las CCAA?”[5]

Mas recientemente la propia AGE en el documento “Policy mix for innovation in Spain. Background and issues”, draft de 9 de octubre, dirigido a la OCDE, señalaba “The increasing autonomy of universities and public research centres, as well as the growing role of regions in R&D and innovation funding, could lead to competition and segmentation and make more difficult to achieve the central government policy goals of raising research excellence, gaining critical mass at international standards, improving the quality of S&T graduates and facilitating technology transfer and collaboration with industry ”, “This may lead to competition among regions, to detriment of their cooperation to achieve goals collectively… It is important to develop effective instruments to improve the coordination between central and regional governments and among the regional government themselves. Coordination with regions and mechanisms to ensure they share a common set of objectives with the central government are key”

En el documento de 28 de noviembre del 2006 de la Secretaria de Estado de Universidades e Investigación denominado “La Estrategia Nacional de Ciencia y Tecnología” en su artículo 5.ii, se puede leer que “Los análisis de la evaluación ex post de los dos planes nacionales anteriores han evidenciado una situación de descoordinación significativa en un buen número de objetivos estratégicos de varios programas nacionales entre las agencias centralesy las CCAA”

La pregunta que emerge es, si tiene España un modelo de organización territorial entorno a la ciencia y la tecnología. Cuestión que irremediablemente nos conduce a plantearnos si, pasados veinte años de la puesta en marcha de la Ley de la Ciencia, las políticas públicas han servido para identificar qué ciencia necesita España y promoverla. Si la Ley de la Ciencia ha servido para más que para generar un tejido científico razonable en un país que no creyese en la ciencia como motor del bienestar ciudadano y competitividad territorial. Sin objetivos nacionales no hay racionalidad posible en la distribución competencial. Cada comunidad pondrá en marcha sus estrategias e intentará sacar la mayor financiación posible del Estado. Las discusiones se seguirán centrando en las condiciones del reparto. Todas las CCAA acreditarán su derecho a los fondos nacionales correspondientes según su población, su aporte al PIB, su balanza fiscal o sus kilómetros cuadrados de superficie.

Una política científica nacional

Sin duda, en la regulación que la Ley de Ciencia establece para la coordinación entre Estado y CCAA, hubieran cabido otras soluciones distintas a las tomadas. Sin embargo, sería injusto deducir que la responsabilidad de la situación en la que estamos sea una consecuencia necesaria de ley.

La política científica, pasado el impulso inicial de la Ley de la Ciencia, ha sido incapaz de encontrar el lugar que le corresponde en la vida pública española. Así, una buena parte de sus inconsistencias tienen su explicación directamente en su falta de relevancia. La fragmentación e indefinición de nuestro sistema, no es casual. Empresas e investigación pública, evaluación y planificación, investigación e innovación, excelencia científica y docencia, hospitales y centros públicos de investigación, Estado y CCAA, han vivido al margen, cuando no en enfrentamiento, por unos recursos casi siempre escasos. No se ha sabido encontrar el acuerdo para decidir el lugar de la ciencia en España, ni construir las instituciones capaces de llevarlo adelante. Nos ha fallado la política científica.

Las causas de esta situación responden en parte a circunstancias de carácter general, económico o cultural, como la pujanza del modelo económico vigente, pese a sus carencias en investigación y educación, o a un entorno administrativo y social que vincula la política científica a las necesidades de los científicos. Sin embargo, estos argumentos no pueden servir de justificación a la incapacidad de definir y defender una política científica que haga evidente su centralidad en la vida pública, y su necesaria consideración como un tema de Estado[6]. Los responsables, seguramente acuciados por las miserias de la gestión de la escasez, han fracasado a la hora de ver la política científica como un todo. De establecer sus límites y funciones.

Es cierto que los grandes objetivos de interés general están fijados por la Ley de la Ciencia (artículo 2) o en las múltiples declaraciones de intenciones que contienen los sucesivos planes nacionales. Pero también lo es, que de poco han servido para dotar de sentido a la política científica, consumidos en su definición, incapaces de engarzarse en programas y acciones que les dieran vida.

Intentos de crear organización y dotar de inteligencia a la política científica tampoco han faltado. En primer lugar, la propuesta organizativa de la Ley de la Ciencia y, la creación del Ministerio de Ciencia y Tecnología. Pero también, la puesta en marcha de la OCYT, la Conferencia Sectorial de Ciencia y Tecnología, la Fundación OPTI, o la FECYT. Iniciativas que se han mostrado incapaces de enraizarse en la administración general del Estado, y de vertebrar las políticas de las CCAA[7].

Por otra parte, ha quedado constatado que el incremento de la financiación pública, no sólo no soluciona los problemas, sino que puede incrementarlos. Con la perspectiva de estos veinte años, y valorados fenómenos como la irrupción de los Fondos Estructurales en la política científica de los años noventa, podemos afirmar que, más recursos, por necesarios que sean, no van a propiciar por si solos la creación de un sistema nacional de ciencia. La relación entre las necesidades sociales y la creación de conocimiento científico no podemos pretender que surja de manera casual y espontánea o, impulsada exclusivamente desde las políticas europeas. Es imprescindible la acción catalizadora de las políticas públicas del Estado. Es necesario, una lógica nacional de fomento de la ciencia.

Los plazos para identificar qué ciencia necesita España y ver cuál es la manera más eficiente y eficaz de conseguirlo en el marco de un Estado altamente descentralizado están venciendo. De igual manera, crece la convicción en la dificultad para mantener el sistema nacional en su situación actual, tanto por la agudización de sus contradicciones internas, como por la creciente competitividad del entorno.

El cambio en las políticas científicas desde un paradigma centrado en la proyección curricular, y dominado por la lógica de receptores de los fondos públicos, a otro, en donde prime la satisfacción de las de las demandas sociales, la organización en red, la excelencia y la evaluación de resultados, aparece como la única opción posible.

Si queremos que ese cambio se produzca, en un país tan dado a los chivos expiatorios, tendremos queevitar las explicaciones simplistas que demonicen la Ley de la Ciencia. Es suficiente leer la Exposición de Motivos para comprobar que la ley ofrece un marco conceptual sobre la ciencia y su función en un Estado social y democrático de Derecho, plenamente asimilable al de cualquier país desarrollado, y que, ofrecía potencialidades para haber evolucionado de manera muy distinta.

Objetivos de una política nacional en ciencia

La ley la Ciencia desde su artículo 1 gira sobre la idea del Plan Nacional de Investigación Científica y Desarrollo Tecnológico. La Ley de la Ciencia es por encima de todo, la Ley del Plan Nacional. El Plan es el gran instrumento racionalizador de la acción pública en ciencia. El agotamiento de su espíritumodernizador, su incapacidad de evolucionar con el sistema que él mismo ha contribuido de manera decisiva a crear, de manera especial frente a la emergencia de las políticas regionales, le ha llevado a su colapso.

En los planes nacionales ha ido cristalizando la falta de relevancia de la política científica. En ellos se puede apreciar mejor que en ninguna otra actuación la imposibilidad de superar los intereses particulares y corporativos, la incapacidad de liderazgo y la falta de ambición.[8]

En el informe “Policy mix for innovation in Spain. Background and issues”[9], se señalan las siguientes deficiencias en el desarrollo del Plan:

“On the one hand, the Plan defines broad strategic objectives, with large abstraction levels, whereas, on the other, it includes an excessive number of detailed “priority lines”

There is no direct and measurable connection in the Plan between strategic objectives on the one hand and the actions and instruments on the other

There is a certain inconsistency between the structure of the Plan, as a collection of themes, and its implementation, which is developed around a set of classic instruments (projects, fellowship, etc).”

Bien es verdad que, la importancia real de los planes nacionales, por lo menos en los dos últimos, ha sido reducida, pues el grado de vinculación de las políticas de la AGE a sus previsiones ha sido escaso, viéndose desbordados por la creación del Ministerio de Ciencia y Tecnología y la propuesta de un programa alternativo por el nuevo equipo gestor, y en el último plan nacional por la desaparición del MCyT y la irrupción de Ingenio 2010.

La Ley de la Ciencia tiene un modelo de relación entre la administración general del Estado y las CCAA[10], cuyo marco, como era de esperar, gira entorno al Plan Nacional. Así, prevé la participación de las CCAA en las fases de definición o planificación y de ejecución.

Las CCAA están presentes en la definición del Plan Nacional a través del Consejo General de Ciencia y Tecnología, artículo 12.3 LFCGI, pero las CCAA no tienen capacidad de decisión sobre el Plan Nacional. Las funciones que atribuye la ley al CGCYT son de propuesta y asesoramiento. Las CCAA asumen, de acuerdo con la ley, una relación de subordinación y ajenidad en relación con el Plan Nacional. El Plan Nacional, no se concibió, y posteriormente no ha sabido configurarse, como el espacio común de las políticas de ciencia en España. El Plan Nacional no es el marco del Sistema Nacional de Ciencia.

Esto es especialmente grave en la actualidad, pues aunque no existen datos precisos acerca del gasto real de las CCAA en ciencia[11], a todas luces esta aportación es creciente y muy significativa. El actual Plan Nacional hace una estimación[12] de acuerdo con la cual laaportación de las CCAA a través de las convocatorias, que ejecutan sus respectivos planes, es de, en torno al 40 % de la nacional. COTEC fija la aportación de las CCAA en una tercera parte del presupuesto público[13]. En cualquier caso transferidas las competencias sobre sanidad y sobre universidades la aportación total de las CCAA al sistema público muy posiblemente esté por encima del 50% del total nacional.

No podemos permitirnos el lujo de que los fondos públicos, por mucho que pudieran crecer, se neutralicen guiados en su acción de fomento por políticas enfrentadas o divergentes. Buscar la eficiencia y eficacia de los recursos ya existentes y, evitar perjuicios difícilmente subsanables a posteriori, como la clientelización del sistema, debe ser una prioridad absoluta en los próximos años.

Las CCAA, cuando han participado en la elaboración del Plan, como en los dos últimos planes nacionales, lo han sido como invitadas. Los responsables de la elaboración de los planes nacionales no han considerado a las CCAA como sujetos con voluntad política propia. Los planes nacionales recogen una realidad unilateral que condena al sistema a la ineficiencia y, que sólo encuentra salida a las contradicciones que genera a través de relaciones bilaterales.

Entender que la relación entre la AGE y las CCAA se solventa con la solicitud de listas de prioridades temáticas sobre las áreas de la ANEP, la presencia asistemática en grupos de trabajo o con la concurrencia a convocatorias, es desconocer el marco de la organización competencial de nuestro país, y desde luego, restar importancia a la política científica. La AGE tiene que reconocer a las CCAA como interlocutor político, tal y como recoge la Constitución, y en consecuencia, crear espacios abiertos de encuentro entre las políticas nacionales y regionales que posibiliten la puesta en marcha de instrumentos de cooperación. Nos jugamos demasiado en la política científica para que la coordinación intergubernamental pueda quedar sujeta a criterios poco claros o partidistas.

En lo que se refiere al intercambio de información entre la AGE y las CCAA hay que destacar la iniciativa de puesta en marcha de los grupos de trabajo del CGCYT[14]. Su objetivo no era otro que el de quitar rigidez y dotar de funcionalidad al CGCYT, pensado por la ley como un órgano formal, de máxima representación política (Consejeros de CCAA) y, de hecho escasamente operativo. Estos grupos de trabajo, de segundos niveles de la administración con mayor capacidad técnica, ofrecían un espacio de comunicación periódico e informal en el que compartir actividades y llegar a acuerdos concretos. Desgraciadamente estos grupos tuvieron una vida efímera, previa a la creación del MCyT. En julio del 2006 el Secretario Generalde Política de Ciencia y Tecnología ha vuelto a convocar estos grupos de trabajo.[15]

No podemos cerrar el apartado de la planificación sin hacer referencia a la evaluación y prospectiva, que vendrían a cerrar el circuito de la política científica incorporando la experiencia del pasado y una perspectiva hacia el futuro en la acción de gobierno. La falta de objetivos nacionales reduce el papel de la evaluación a la microgestión, impidiendo que preste sus aportaciones esenciales, reduciéndola a un criterio de legitimación de asignación de pequeños recursos.

Sobre la situación de evaluación en el informe “Supporting the monitoring and evaluation of innovation programmes”, realizado por funcionarios españoles, puede leerse la siguiente valoración, “The (unimplemented) evaluation function reflects a system failure…Imitation flowsand foreign knowledge acquisition are needed to help Spain adopt a new culture of evaluation”[16]

La Ley de la Ciencia no hace referencia a la Agencia Nacional de Evaluación Prospectiva, creada con posterioridad dependiente de la Comisión Permanente de la CICYT [17]. En sus órganos de gobierno nunca han intervenido las CCAA, a diferencia de lo que sucede en la otra gran agencia evaluadora del sistema, la Comisión Nacional de Evaluación de la Actividad Investigadora.

Recientemente se ha creado una Comisión Asesora de EvaluaciónProspectiva[18] con competencias relevantes en el futuro de la evaluación. De nuevo no hay participación, ni siquiera de carácter formal, de los órganos de representación de la CCAA, en la elección de los miembros o en su funcionamiento. La robustez y credibilidad del sistema demandaría un acuerdo con las CCAA en el funcionamiento de una agencia nacional de evaluación.

Como consecuencia del Programa INGENIO 2010 se ha puesto en marcha un nuevo sistema de seguimiento y evaluación de las políticas de I+D+i, el Sistema Integral de Seguimiento y Evaluación (SISE).“Este sistema permitirá al Gobierno una continua revisión de las políticas de I+D+i para poder adoptar las correspondientes medidas, de manera que la modernización del sistema de Ciencia y Tecnología español se lleve a cabo de la manera más rápida y eficiente posible”, en donde tampoco está presente la representación de las CCAA.

La evaluación y la prospectiva son una tarea de ámbito nacional y la AGE y las CCAA deberían fijar las condiciones de manera consensuada para su realización. Existe una oportunidad con la creación de la futura “Agencia Estatal de Evaluación, Financiación y Prospectiva de la Investigación Científica y Técnica”[19]. Sobre esta institución se podría construir un proyecto de dimensión nacional que gestionase la información del sistema procedente de las evaluaciones de CCAA y AGE, proyectos y programas, ex ante y ex post, con financiación pública o privada, dirigidos a centros públicos o a empresas, capaz de integrar una visión prospectiva en la política científica y, de suministrar información precisa, rápida y de calidad a los decisores públicos y a la sociedad en general. Una institución que transmita una confianza absoluta en su independencia, transparencia y en la excelencia de su actividad.

La actividad de evaluación y prospectiva, debería ser una actividad vertebradora de la política nacional, por el contrario, su fragmentación puede conducir de manera irremisible al aislamiento de las políticas y a su inevitable ineficiencia. Sólo en la Comunidad Catalana[20] existen cinco agencias de evaluación.[21]En enero del 2006 se creó en la Isla de Hierro lared REACU de agencias de evaluación de universidades algunas de las cuales, como la de Andalucía, ya evalúan las iniciativas de los planes de investigación.

Una agencia independiente, profesional, dotada adecuadamente y gestionada con la participación de las CCAA, es posiblemente la mejor noticia que se podría dar al sistema a corto plazo.

Competencias concurrentes de la AGE y de las CCAA en ciencia

Centrándonos en el papel que la Ley de la Ciencia atribuye a las CCAA, pese ala evolución vertiginosa de nuestra organización territorial en este periodo, tampoco cabe imputarle en exclusiva la responsabilidad de la situación actual.

Todas las CCAA han incorporado en sus Estatutos de Autonomía competencias en materia de ciencia y, todas tienen políticas de ciencia y marcos institucionales propios.[22]Lo que refuerza la idea, de hecho todavía no incorporada a la práctica de la política nacional, de la existencia de políticas concurrentes entre la AGE y las CCAA.

La ley trasluce una visión esencialmente estatal[23] del fomento de la ciencia, visión que es acorde con una lectura razonable de la Constitución Española en el momento en que se produjo. Su texto reclama con claridad y precisión la ciencia como una cuestión de Estado, conforme a los principios que rigen en cualquier Estado moderno. A nadie se le escapa, y tampoco a los constituyentes, la importancia que en los procesos de creación de las identidades nacionales en los países desarrollados ha jugado la ciencia[24].

La ciencia, consagra nuestra Constitución, es una actividad esencial en un Estado social y, una competencia irrenunciable en su vertebración[25]. Así, el artículo149, 1.15 establece como competencia exclusiva del Estado el “Fomento y coordinación general de la investigación científica y técnica”. Sólo desde esta preeminencia y responsabilidad estatal, entiende el constituyente, se puede garantizar que se haga efectiva la incidencia de la política científica en los derechos constitucionales recogidos en el artículo 20, 1. Cde la CE “ A la producción y creación científica y técnica”, artículo 44.2 CE “Los poderes públicos promoverán la ciencia y la investigación científica y técnica en beneficio del interés general”, artículo 27 CE “Todos tiene derecho a la educación”, artículo 43 CE “Se reconoce el derecho a la protección de la salud”, artículo 45 CE ”Proteger y mejorar la calidad de vida y defender y restaurar el medio ambiente”, artículo 38 CE “La defensa de la productividad” o artículo 40 CE “Una distribución de la renta regional y personal más equitativa”.

Garantizar la creación de conocimiento científico y su destino a la satisfacción del interés de los ciudadanos demanda, dada la importancia y complejidad de la tarea, una proyección nacional y una intervención directa de la administración del Estado. Así lo considera la Constitución haciéndole responsable de la existencia efectiva de un sistema nacional de ciencia que lo posibilite.

Es muy importante destacar que a diferencia de lo que ha sucedido en la mayoría de los servicios públicos, ni los fondos, ni las instituciones científicas han sido objeto de transferencia a las CCAA[26].

La Ley de la Ciencia no profundiza en el régimen competencial establecido en la Constitución. Así, en materia de investigación científica se produce una concurrencia totalo paralelismo pleno en el reparto de competencias.[27]En palabras de Miriam Cueto Pérez “Comparando los artículos 148.1.17 y 149.1.15 de la CE[28] lo primero que salta a la vista es que ambos recogen competencias similares, por no decir idénticas, en lo referente al fomento de la investigación, y que además dentro de estas competencias no se han delimitado las funciones correspondientes a cada Administración territorial, por lo que tenemos que entender que tanto la función normativa (sin distinguir entre bases y desarrollo) como la función ejecutiva, corresponden tanto al Estado como a las CCAA, y por ello, es necesario diferenciar una política científica estatal (nacional) y una política científica propia de cada Comunidad Autónoma”[29] La ciencia y la tecnología, en principio, pueden quedar a plena disponibilidad de una pluralidad de poderes decisorios.

La ciencia merece en su desarrollo y coordinación un tratamiento diferenciado, tanto por su importancia, como por el hecho de que, sin que haya habido transferencias, se hayan puesto en marcha políticas muy activas con recursos propios por las CCAA con plena competencia normativa y ejecutiva.

Puesto que el Plan Nacional se autocalifica de investigación e innovación tecnológica, es necesario hacer referencia a la diferenciación que establece el Tribunal Constitucional[30] entre las ayudas de investigación, y de desarrollo precompetitivo, demostración e innovación tecnológica. Las segundas de acuerdo con su naturaleza y, con el artículo 2 de la Ley 21/1992, de 16 de julio, de Industria, están incluidas en lo que se conoce como ordenación de los sectores industriales, es decir en materia industrial, por lo que predomina el título más especifico de las CCAA, no viéndose amparadas en este campo las ayudas de la AGE por el 149.1.15. En consecuencia debe abstenerse de realizarlas. De manera que nos encontramos con la paradoja de un Plan Nacional que regula un ámbito, el de la innovación, para el que tiene un campo competencial muy reducido.

Competición o cooperación institucional

La manera prevista en la Ley de la Ciencia para que las CCAA incidan en la planificación nacional son los denominados “Programas de las CCAA”, artículo 6.2 de la LFCGI. De su lectura cabe deducir que cualquier acción de política científica de una Comunidad Autónoma es susceptible de incorporarse al Plan Nacional, sin más limitación o condicionante. En definitiva, lo que prevé la norma es un modelo de coordinación en el que a falta de políticas articuladas propias de las CCAA, las iniciativas que pudieran surgir se transfirieran al ámbito nacional para su gestión y cofinanciación. Una opción sensata para su momento. Sin voluntad política, y sin un desarrollo normativo que hiciese más explícitas las posibilidades de este artículo, su recorrido se ha limitado al Programa de química fina con Cataluña. No pueden extraerse mayores consecuencias sobe el modelo de coordinación propuesto por la ley, por otro lado, ampliamente rebasado.

En la ejecución del Plan Nacional, las CCAA podrán intervenir con la cesión de su personal prevista en el artículo 7.2 de LFCGI y, a través de los órganos públicos de investigación propios, artículo 11.1 LFCGI. Planteamiento que a día de hoy se muestra como anecdótico para atender la complejidad de relaciones que surgen entre la AGE y las CCAA.

En lo que se refiere a la colaboración de la AGE en la política de las CCAA, la ley se limita a prever convenios entre los OPI y las CCAA artículo 15 de la LFCGI. Recordemos que la falta de consideración de las políticas regionales en el marco del Plan Nacional, fue uno de los motivos del recurso de inconstitucionalidad de la Generalitat Catalana a la ley. De nuevo nos encontramos ante un planteamiento desbordado por la realidad. La AGE aparecería como canalizadora de las demandas de conocimiento científico de las políticas regionales con sus OPI. Las CCAA han financiado de manera generosa las universidades desde la asunción de sus competencias y han favorecido la creación de centros propios. Los OPI estatales continúan siendo, después de las universidades, el segundo agente del sistema nacional en la producción de conocimiento científico, pero sigue sin haber un modelo de relación con las universidades y con las CCAA.

Otro aspecto crítico infravalorado en la Ley, e ignorado en la acción de Gobierno, es la cooperación entre CCAA. La Ley prevé en su artículo 12, 3. d como una competencia del CGCYT la de “Promover acciones conjuntas entre CCAA”. Ni el CGCYT ha promovido nada al respecto, ni el Plan Nacional ha considerado la puesta en marcha instrumentos que lo posibiliten. La cooperación entre CCAA es una acción aislada y voluntarista.

La cultura implantada en la relación Estado-CCAA es la de la bilateralidad así la cooperación entre CCAA se torna en competencia. Disputa, que ante falta de referentes objetivos de una política nacional, tiende a dilucidarse en una pugna ajena a la transparencia y a la búsqueda de colaboración. Una situación en la que los fondos nacionales se territorializan conforme a una lógica de carácter regional. Aquellas CCAA con una mayor capacidad de liderazgo terminan impulsando la política nacional.

La coordinación existente se ha canalizado de manera fundamental a través de convocatorias dirigidas a los agentes ejecutores. Circunstancia que pone de manifiesto la visión unilateral que prefiere eludir el debate sobre objetivos con las CCAA y que tiende a generar redundancias, distorsiona los intentos de coordinación que en su ámbito territorial realizan las CCAA, y consume los recursos en estructuras burocráticas, incapaces de alcanzar la masa crítica necesaria para prestar los servicios de alto valor añadido que demanda de manera creciente el Sistema.

Es un derroche de recursos tratar a las CCAA como un agente ejecutor más del sistema, posición que no puede ampararse en la LFCGI pese a sus veinte años de vigencia. Es necesario propiciar el acuerdo de voluntades políticas como algo esencial y no meramente formal. En este ámbito la AGE podría desarrollar una función importantísima, no solo de coordinación, sino también de promoción de las políticas regionales, tal y como ha realizado la Unión Europea.

El hecho de que no haya habido un proceso de transferencias y que por lo tanto la financiación de las políticas de ciencia sea a costa de fondos propios de las CCAA, no exime de la obligación de coordinación a la AGE. De acuerdo con nuestra Constitución no caben en nuestro país 18 políticas de I+D divergentes. La ciencia es demasiado importante para que así suceda. De ahí, que sea la propia Constitución quien de respuesta a esta situación y, junto con la atribución de competencias concurrentes en el fomento, incorpore una competencia específica de coordinación general a favor del Estado. Es precisamente esta concurrencia de competencias lo que justifica y explica la competencia de coordinación.

Como señalábamos al principio la cooperación pasa por la definición de una estrategia nacional. Sólo cuando sepamos qué ciencia queremos hacer será posible llegar a acuerdos de interés nacional. Hacer ciencia es una actividad con costes y dificultades geométricamente crecientes, como lo es conseguir que las ayudas públicas apalanquen inversiones privadas. Intentarlo en un país recién llegado a la prosperidad económica, como es España, supone un importante cambio cultural y un esfuerzo organizativo y financiero, inviable, si no lo es concentrando los recursos y uniendo voluntades. Hacer ciencia es un proyecto nacional.

Distribución funcional y subsidiariedad

Una opción para la coordinación desde el Plan Nacional sería propiciar un acuerdo del que surgiese una distribución de funciones entre CCAA y AGE, guiado por un principio de subsidiariedad. Con un marco competencial como el Español no tiene sentido que ninguna de las administraciones quiera agotar todas las posibles acciones de política científica y ejecutarlas directamente. Una de las causas de las dificultades de gestión que ha padecido la AGE, llegando en algún momento a colocarse la ejecución del gasto como el tema prioritario de la política científica, es su pretensión de plenitud. Ambición que fácilmente pasa a ser asumida por la CCAA. Con ello se genera un entramado burocrático que absorbe buena parte de los recursos e inteligencia.

Lo que supuso un importante avance modernizador hace veinte años ahora se muestra como un instrumento insuficiente. El sistema nacional de ciencia ha adquirido una complejidad que no se puede gestionar desde las convocatorias y proyectos dirigidos a las entidades ejecutoras de la ciencia, aunque de hecho lo sean a los grupos de investigación.

La Ley de la ciencia se ha visto superada por el proceso que ella impulso, y el marco que estableció para las CCAA no sólo se muestra insuficiente, sinoirreal.

La AGE no ha reconocido a las CCAA su papel diferenciado en el sistema nacional de ciencia, como un agente con voluntad propia y legitimación política, prefiriendo asimilarlas, en el mejor de los casos, a las universidades u otros colectivos.

Tendencias del sistema nacional de ciencia

La ordenación territorial del sistema nacional de ciencia se caracteriza por su indefinición y fragmentación. Esta situación la podemos concretar entorno a los diez puntos siguientes:

  • La cohesión científica.

El concepto de cohesión científica es una peculiaridad de la política científica española. Así está previsto en el Plan Nacional 2004-2007 como uno de sus pilares, en el apartado de “Coordinación y cooperación con las CCAA”.

En la Unión Europea el concepto de cohesión, de conformidad con lo dispuesto en artículo 158 del Tratado, se refiere a la cohesión económica y social, a reducir las diferencias entre los niveles de desarrollo de las diversas regiones y el retraso de las regiones o islas menos favorecidas, incluidas las zonas rurales.

La Unión Europea diferencia claramente entre las políticas de cohesión, y las científicas o de I+D. En las primeras[31], “las inversiones están directamente vinculadas a los objetivos de desarrollo económico regional”, a “mejorar la capacidad de absorción de IDT de las empresas” y a abrir estas regiones a la cooperación con aquellos territorios con mayor desarrollo. “Es preciso que los agentes económicos, sociales, y políticos entren en contacto con la vanguardia de las prácticas tecnológicas y empresariales a nivel mundial, más allá de los ámbitos nacional o local”. Las políticas de cohesión están gestionadas desde esta lógica con “los Fondos”, Fondo Europeo de Desarrollo Regional, Fondo Social Europeo y Fondo de Cohesión.

La política científica para la UE responde a su propia lógica, la de la calidad de la actividad investigadora y se rige por el principio organizativo del policentrismo. Busca la cooperación en el ámbito europeo entre “los polos de excelencia necesarios para alcanzar una masa crítica”. La política científica está impulsada y gestionada desde el Séptimo Programa Marco de IDT.

Un objetivo común, “la consecución de los objetivos de la Agenda renovada de Lisboa”, perseguido por lógicas e instrumentos distintos de manera coordinada.

No existe para la UE “cohesión científica”, sino “cohesión económica y social”, a cuyo servicio están “los Fondos” y sus políticas. Mezclar como hace el Plan Nacional en sus objetivos e instrumentos ambas políticas genera confusión y resta eficacia en la asignación de los fondos nacionales y regionales de cara a “la consecución de los objetivos de la Agenda renovada de Lisboa”.

Separar los fondos, beneficiaría de manera decisiva a la política científica. Recordemos que España ha recibido desde su entrada en la UE más de 130.000 millones de € en ayudas de la Política de Cohesión. En el periodo 2000-2006 en regiones de Convergencia, para atender las prioridades de Lisboa, se han invertido el 48% de las ayudas de la Política de Cohesión y, el 67% en regiones Competitividad. En el periodo 2007-2013 este porcentaje llegará al 60% y 75% respectivamente. España seguirá siendo el segundo país beneficiario de la Política de Cohesión en volumen de recursos y dispondrá de 2000 millones de € del Fondo Tecnológico único en Europa.

  • La brecha tecnológica

“En España es fundamental crear masas críticas que exploten eficazmente las capacidades escasas y por tanto preciosas de I+D, independientemente de la región en la que estén situadas, de forma que sirvan al país en su conjunto, incluyendo toda y cada una de la regiones” estas palabras pronunciadas por la Comisaria Danuta Hübner, el 26 de octubre de 2006 en el Ministerio de Economía y Hacienda, sirven para enmarcar la dificultad de las regiones españolas para poder reducir las diferencias en investigación e innovación existentes, en unos casos con su referentes europeos y, en otros internamente. Una política nacional débil perjudica a las regiones menos desarrolladas. 17 sistemas descoordinados, cofinanciados por el Estado es una opción inviable para las mayorías de las regiones.

Hacer ciencia es costoso y demanda una gran complejidad organizativa y relacional. Cada escalón que se sube en excelencia supone una reducción proporcional de las instituciones y territorios en los que se desarrolla la actividad. Atender a la constitución de redes de centros de I+D+i, complementarios y distribuidos de acuerdo con las necesidades y la especialización de cada región, parece una estrategia a discutir.

En los próximos años los servicios públicos para mantener la calidad de sus prestaciones, y las empresas para garantizar su competitividad y el empleo, necesitarán cantidades ingentes de conocimiento científico accesible y económico. En un país del tamaño y de la riqueza de España, es imprescindible una lógica nacional que module las inversiones y la diseminación de sus resultados.

  • Bilateralidad AGE-Comunidad Autónoma.

La bilateralidad es la regla de las relaciones entre la AGE y las CCAA. Este planteamiento tiende a generar desconfianza entre las CCAA, a favorecer la cultura del reparto y las actuaciones de dimensión estrictamente regional.

En el Plan Nacional 2004-2007 estaba previsto de manera expresa que, “Las actuaciones que se vayan a desarrollar conjuntamente con la CCAA deberán resultar de la valoración competitiva”, “Las propuestas de los acuerdos a que se llegue entre la AGE y una comunidad autónoma deberán ser conocidos por el Consejo General de Ciencia y Tecnología antes de su incorporación al Plan Nacional y su correspondiente entrada en vigor”. Ninguna de estas dos salvedades se ha cumplido.

“El Ministerio de Educación y Ciencia está suscribiendo convenios de colaboración específicos con las Comunidades Autónomas para la financiación de infraestructuras científico-técnicas y la transferencia de tecnología, que se dotan tanto de los Presupuestos Generales del Estado como de FEDER. El importe aproximado de los 25 convenios firmados hasta el momento asciende a 200 millones de € para el periodo 2000-2006.”[32]

El sistema necesita espacios que favorezcan la multilateralidad y la confianza. Conocer las reglas de las relaciones entre AGEA y CCAA y su fiabilidad.

  • Relación con el Espacio Europeo de Investigación

El importante incremento presupuestario del VII Programa Marco de IDT de la UE supone una variable crítica para el sistema nacional. De manera especial preocupa a los responsables de la política científica el denominado efecto sustitutorio, en virtud del cual los agentes ejecutores del sistema nacional no concurrirían a por los fondos europeos, al tener ya cubiertas por las ayudas nacionales o regionales sus necesidades.

De mayor gravedad es el riesgo de que la política europea sustituya a una débil política nacional. Una solución en falso a la hora de dar por resuelto qué ciencia necesita nuestro país. La incapacidad para identificar los intereses nacionales y ordenar los recursos a su consecución, no los hace desaparecer.

El sometimiento de los intereses nacionales a los establecidos en el marco de la UE no sólo produce un escaso porcentaje de retornos, sino, lo que es mucho más grave, conduce a la utilización de los recursos nacionales en beneficio de aquellos Estados que han sabido trasladar sus objetivos a la planificación europea. Se financia con fondos nacionales la mejora de la competitividad de empresas que realizan su actividad productiva fuera de nuestras fronteras.

La política europea no puede servir para minimizar la política nacional. Europa no puede ser el lugar de encuentro entre las políticas científicas de las distintas administraciones españolas. Europa es un escenario más de la política nacional, en el que la AGE debe luchar por incorporar las necesidades del conjunto del sistema a la planificación europea.

En paralelo la AGE tiene que coordinar los esfuerzos de todas las administraciones de forma que las propuestas españolas sean realmente competitivas. Para conseguir esto, más allá de información y asesoramiento, lo realmente necesario es la creación de entramados nacionales de excelencia, con el tamaño adecuado para poder triunfar en Europa.

Esfuerzos como las plataformas tecnológicas nacionales, las oficinas europeas, o la participación en ERA-Net, u otros instrumentos de internacionalización, deberían tener una gestión con una coordinación institucionalizada entre la AGE y las CCAA.

“El Espacio Europeo de Investigación, propuesto por la Comisión Europea, es el ámbito donde el Sistema español de Innovación deberá de moverse obligatoriamente. Pero este ámbito deja fuera muchas de las necesidades de países como España” [33]

  • Reequilibrio territorial.

El concepto de reequilibrio territorial no aparece de forma explícita en los planes nacionales, si bien es utilizado en ocasiones por la AGE en relación a temas como las instalaciones científicas singulares. Sin embargo, de los datos de la territorialización del Plan Nacional desde al año 1990 puede deducirse esta tendencia a una reasignación de los fondos. Nopodría hablarse, en sentido estricto, de una redistribución más homogénea de los recursos ya que su concentración sigue siendo muy elevada, lo que cambia es la importancia relativa de algunas CCAA. A lo largo de estos años la participación de la Comunidad de Madrid varía de un año a otro, pero desde 1998 la tendencia es claramente a la baja y, de hecho, en 2003 el peso de la CM en el gasto del Plan Nacional había caído hasta el 21%. Esta situación no responde, ni a razones objetivas, ni a una estrategia explícita.

En la única región española en la que cae el gasto público en I+D respecto al PIB regional en el periodo 1990-2004, del 0,96 al 0,76, es en la Comunidad de Madrid.[34] Esto es así pese al importante esfuerzo de la administración regional en la financiación de las universidades y la investigación, que desde su transferencia ha pasado de un gasto presupuestario en relación con el PIB del 0,65 en 1996 al 0,71 en el 2004. Igualmente se produce un retroceso de los fondos del Plan Nacional en relación con el PIB regional entre 1990 y 2003, y en la ratio de fondos del Plan nacional por investigador en el mismo periodo.

En el año 1991 la Comunidad de Madrid recibía el 30,1% de los Fondos del Plan Nacional, pasados doce años recibe el 21,8%.

La Comunidad de Madrid es la única región española en la quesu porcentaje de gasto en I+D sobre el total nacional del 27,4% está de manera significativa por debajo del porcentaje de ingresos del Plan Nacional. Lo mismo sucede en relación con el porcentaje de producción científica nacional que corresponde a la Comunidad de Madrid del 26,3% en el año 2004.

En el ámbito de los fondos del CDTI la Comunidad de Madrid ha pasado en este periodo del 27,0% al 10,4%.

  • Mayor descentralización del Estado

Diversas CCAA han puesto en marcha los mecanismos para la sustitución de sus actuales Estatutos de Autonomía. El 18 junio del 2006 se aprobó por referéndum el Estatuto de Cataluña.[35]

Resulta difícil precisar a priori las consecuencias de este artículo y del conjunto del nuevo Estatuto. En cualquier caso, nos encontramos ante un movimiento de asunción de nuevas competencias por parte de las CCAA, cuya incidencia en el sistema nacional de ciencia se tendrá que valorar.

  • Nuevas fórmulas de gestión de los servicios públicos

La ley 28/2006, de 18 de julio, de Agencias estatales para la mejora de los servicios públicos ha creado importantes expectativas sobre la solución de algunos de los principales problemas organizativos y de gestión que venían colapsando nuestro sistema de ciencia y tecnología. “Se hace pues necesario incorporar a la Administración General del Estado una fórmula organizativa general, dotada de un mayor nivel de autonomía y de flexibilidad en la gestión, pero que, al mismo tiempo, refuerce los mecanismos de control de eficacia y promueva una cultura de responsabilización por resultados.” Señala su Exposición de Motivos

La coordinación con las CCAA no aparece en su redacción como uno de los aspectos destacados a los que pretendan responder esta nueva formula de Organismos Públicos. Para los responsables de la AGE en el ámbito de la ciencia suponen una oportunidad excepcional de fijar unos nuevos criterios de cooperación institucional. De avanzar en la definición de un nuevo marco de organización territorial acorde con la realidad de nuestro país.

Así en al artículo 10.1.d al regular el Consejo Rector de las agencia se prevé expresamente que “En las Agencias Estatales con participación de las Administraciones Autonómicas los representantes de las mismas serán designados directamente por las Comunidades Autónomas.”

Igualmente en el Artículo 6.1. se prevé que, “Las Agencias Estatales se extinguen por el transcurso del tiempo de vigencia establecido en el Estatuto o el cumplimiento de sus fines o de los objetivos para los que fueron creadas, o que sus competencias sean asumidas por las Comunidades Autónomas.”

La transformación que va a experimentar la organización y gestión de la ciencia, como consecuencia de la plena aplicación de la Ley de Agencias, va a ser de tal dimensión que, de hecho supone una revisión radical de la Ley de la Ciencia.Dejar pasar la oportunidad para definir un marco operativo de colaboración directa y generador de confianza en política científica, a través de la participación activa de las CCAA en la Agencia Estatal de Evaluación, Financiación y Prospectiva de la Investigación Científica y Técnica, no sería comprensible. Como tampoco lo sería no intentar resolver la inserción territorial del CSIC o del Instituto de Salud Carlos III.[36]

  • Continuismo en la política universitaria.

Las sucesivas modificaciones del sistema universitario desde la aprobación de de la Ley Orgánica 11/1983, de 25 de agosto, de Reforma Universitaria, no han afectado al modelo de universidad vigente. Igual cabe decir del Proyecto de ley orgánica por la que se modifica la ley orgánica 6/2001, de 21 de diciembre, de universidades, ahora en discusión.

Uno de los resultados indirectos más importantes de la Ley de la Ciencia fue el impulso que dio a la investigación en la universidad, pese al modelo existente dominado por la uniformidad y por los aspectos formativos y profesionales. Las sucesivas normas que regulan la vida universitaria han dejado vivir a los investigadores, aunque no han previsto un sistema que realmente los incentive.

En el ámbito de la relación entre las CCAA y la AGE, la nueva LOU mantiene el esquema por el que el Estado establece el marco normativo básico, las universidades ejecutan su autonomía universitaria y las CCAA financian la actividad.

Otros aspectos concretos de la reforma prevista de la LOU que merecen atención son, la posibilidad de desarrollo autonómico de las figuras de profesores contratados (artículo 48 LOU), circunstancia que presenta incertidumbres sobre su relación con las normas estatales que regulan el Estatuto de los Trabajadores, pero que pueden abrir un camino a la diferenciación de las universidades y a la integración de la carrera investigadora en el seno de la vida universitaria. Habrá que estar atento a las resultas del programa Miguel Unamuno (artículo 71 bis), para la atracción de investigadores internacionales a las universidades, en donde se prevé la colaboración con las CCAA. Igualmente el nuevo artículo 83 abre posibilidades de colaboración entre las universidades y centros de investigación de la CCAA o empresas, antes difíciles de canalizar y que habrá que ver como interpreta cada universidad.

La novedad más importante para la investigación en las universidades en los últimos años no ha venido dada por cambios normativos, ha venido de las CCAA a través de la puesta en marcha de modelos de financiación en los que la actividad de investigación ha dejado de ser marginal, alcanzando porcentajes del 25% o superiores de las trasferencias para los gastos corrientes. Los efectos de estos incentivos se empezarán a notar en los próximos años.[37]

  • Diversidad de órganos planificadores, gestores y evaluadores de política científica.

La gran frustración de la Ley de la Ciencia ha sido su incapacidad para imponer una coordinación efectiva de los distintos Ministerios en su política científica. El sistema se soporta con una coordinación formal a través del Plan Nacional y una independencia operativa. Conviven y buscan su diferenciación, distintos subsistemas de ciencia de acuerdo, en principio, con los destinatarios de sus fondos, así sean los hospitales, los centros de investigación académica, las empresas, los militares o las agencias medioambientales, aunque las diferencias efectivas de cada subsistema vengan determinadas por los criterios y ámbitos de poder de órganos gestores.

Esta situación, aunque no se corresponde con las previsiones de la Ley de la Ciencia, tiene otra consecuencia indirecta de enorme gravedad, que llega a cuestionar la viabilidad del sistema. Su efecto multiplicador en las CCAA. Cada estructura estatal busca sus interlocutores y legitimadores en el ámbito autonómico, por lo que cada fractura de la AGE tiende a multiplicarse por 17.

Ni la elevación al máximo nivel de presentación institucional de la política científica, a través de la creación del Ministerio de Ciencia y Tecnología, evitó esta tendencia. Sentándose en el Consejo de Ministros un representante con competencias exclusivas en política científica se produjo la quiebra más importante del modelo planteado por la Ley de la Ciencia, con aprobación de la Ley de Cohesión y Calidad del Sistema Salud Ley 16/2003 de 28 de mayo[38] que consagra la segregación del sistema de la investigación biomédica del marco general, o por lo menos de la parte financiada por el Ministerio de Sanidad y establece una organización esencialmente distinta al resto del sistema. De acuerdo con la Ley de Cohesión, una sola institución asume competencias de manera conjunta de planificación, coordinación, financiación, ejecución, seguimiento y evaluación de la investigación.

En igual dirección apunta la Ley de Agencias que, en la definición que hace de la futura agencia del Instituto de Salud Carlos III, intenta consolidar la dualidad del sistema. Destacar que también en el enunciado de la Agencia Estatal Antidopaje de España, se anuncia una segunda fractura de la investigación biomédica, atribuyéndose competencias futuras en política de investigación.

Resulta difícil de imaginar cual será el impacto de medidas como las previstas en el Plan Estratégico de Infraestructuras del Transporte (PEIT), dentro del Programa Nacional de Reformas, que gestionará un programa específico de I+D en el trasporte, al que dedicará el 1,50% de las inversiones totales del PEIT, estimadas en 248.892 millones de €. De imponerse el modelo del Instituto Carlos III, en los próximos años y en la medida en que se generalice, como esta previsto el uso de la figura de las agencias, podemos vivir un proceso de atomización de la política científica.

Burocracias repetitivas, agravios sobre el rigor y la calidad de la evaluación, dificultad para formar masas críticas competitivas, imposibilidad de definir objetivos relevantes, la sombra del clientelismo y del reparto, la defensa de intereses corporativos, la renuncia al riesgo son temas próximos a la incapacidad de definir y gestionar de manera conjunta una política de Estado.

Pasados veinte años el modelo de organización de la AGE planteado por la Ley de la Ciencia merece un debate, el tiempo y la experiencia lo ha hecho más vigente y necesario.

  • Estrategia Nacional de Ciencia y Tecnología

INGENIO 2010, dentro del Programa Nacional de Reformas de España, supone una decisión importante por superar la fragmentación e indefinición de la política científica. También supone la derogación, al menos parcialmente de la Ley de la Ciencia, al superponer al Plan Nacional un nuevo marco de la acción de gobierno en ciencia. Elaborado al margen de los escasos cauces previstos en la Ley de la Ciencia para laparticipación de las CCAA .

En su diagnostico se ignora la realidad plural de nuestro sistema nacional de ciencia y los problemas de vertebración existentes, al igual que sucede en sus propuestas, excepción hecha de la referencia al programa I3 y al futuro Plan Nacional de Infraestructuras Científicas.

El 19 de octubre, en su condición de Secretario de la Comisión Interdepartamental de Ciencia y Tecnología, el Secretario de Estado de Universidades e Investigación presentaba un primer borrador de la denominada Estrategia Nacional de Ciencia y Tecnología, a un grupo de trabajo de 40 representantes de las administraciones y agentes sociales.

De acuerdo con su texto, “Los planes nacionales han cubierto un periodo importante de desarrollo de nuestro sistema de I+D. Es ahora el momento oportuno para transformarlos…Se considera oportuno llevar a cabo la reforma o sustitución del marco normativo que regula las actuaciones de fomento y coordinación general de la I+D+I, que en sus veinte años de vigencia ha quedado obsoleto tanto en las competencias de los componentes de la estructura del Estado como en el carácter de los centros públicos de investigación”

Esperemos que sea posible construir un proyecto común de ciencia, en el que la sociedad sea la respuesta.

[1]VII Programa Marco. La última propuesta disponible es: Propuesta modificada de Decisión del Parlamento Europeo y del Consejo relativa al Séptimo Programa Marco de la Comunidad Europea para acciones de Investigación, Desarrollo tecnológico y Demostración (2007-2013)
Texto adaptado por la Comisión en base a las aportaciones realizadas por el Consejo y el Parlamento Europeo. COM(2006) 367 de 28 de junio de 2006. Documento: com2006-364amended-28_06_06-en.pdf

La investigación en Alemania: http://www.research-in-germany.de/

    · Bundesministerium für Bildung und Forschung (Ministerio de Educación e Investigación): www.bmbf.de 

Alemania publica cada cuatro años el “Bundesbericht Forschung” – Memoria sobre investigación en Alemania - el último disponible es el de 2004: Bundesbericht Forschung 2004 [PDF - 4,46 MB]

Además, el Ministerio publica anualmente una actualización de la Memoria, es el documento „Forschung und Innovation in Deutschland“. La edición de 2006 está disponible en http://www.bmbf.de/pub/forschung_und_innovation_in_deutschland_2006.pdf (en inglés, en http://www.bmbf.de/pub/research_and_innovation_2006.pdf)

Otro documento de interés es el “Bericht zur technologischen Leistungsfähigkeit Deutschlands 2006” (disponible en http://www.bmbf.de/pub/tlf_2006.pdf). Es la Memoria sobre la capacidad tecnológica de Alemania 2006

En cuanto a la estrategia y la política nacional de I+D+i,“Exzellenz in Bildung und Forschung – mehr Wachstum durch Innovation. Leitlinien der Bildungs- und Forschungspolitik”, (l “La excelencia en la Educación y la Investigación – más crecimiento a través de la innovación. Líneas maestras de la política de Educación e Investigación”) de febrero de 2006 (disponible en http://www.bmbf.de/pub/bildungs_und_forschungspolitik.pdf)

Además, está el documento “Neue Impulse für Innovation und Wachstum - 6 Milliarden Euro-Programm für Forschung und Entwicklung” (traducción: “Nuevos impulsos para la innovación y el crecimiento – Un programa de 6 “millares” de euros para la Investigación y el Desarrollo”)

(http://www.bmbf.de/pub/6mrd-programm.pdf). Los dos documentos son complementarios: el primero es la estrategia, el segundo el programa para llevarla a cabo

Otro documento importante, y que complementa la estrategia anterior, es “Die Hightech-Strategie für Deutschland” (http://www.bmbf.de/pub/bmbf_hts_lang.pdf - resumen en inglés disponible en http://www.bmbf.de/pub/bmbf_hts_en_kurz.pdf). Es el más reciente de los tres documentos y se trata de una estrategia integrada, que considera todas las políticas queintervienen de alguna forma en la I+D y la innovación

La Bundesregierung tiene alguna información en español sobre la I+D en Alemania, está en http://wm2006.deutschland.de/ES/Content/Alemania-anfitriona/Breve-resumen-sobre-Alemania/la-ciencia-y-la-investigacion-en-alemania.html, no habla de la nueva estrategia de 2006. En la revista digital Deutschland online una entrevista a la Ministra de Educación e Investigación http://www.magazine-deutschland.de/issue/Schavan_4-06_SPA_S.php?lang=esp

[2] Ver Programa Nacional de Reformas de España elaborado por la Unidad Permanente de Lisboa, bajo la coordinación de la Oficina Económica del Presidente de Gobierno español. Ha contado, además, con la colaboración de todos los Ministerios que participan en la Comisión Delegada del Gobierno para Asuntos Económicos, y fue aprobado por el Consejo de Ministros el 13 de octubre de 2005. El 4 de diciembre del 2006 el vicepresidente segundo y ministro de Economía y Hacienda declaraba” El patrón de crecimiento económico tiene un recorrido relativamente corto, como demuestra unos registros de productividad claramente insatisfactorios, por lo que la economía debería centrarse en el futuro en la captación de dos factores de producción: la educación y la I+D. Europa Press

[3] El Sistema Español de Innovación situación en 2004 Fundación COTEC 2004 página 228

[4] Ref. OCYT-03-IT-98 de 21 de abril de 1998 p.3

[5] Aja, E. “El Estado Autonómico”MadridAlianza Editorial 1999, p 206 y 207

[6] En la misma dirección Piñar Mañas, J. L. “El Sistema institucional de investigación científica y la universidad”, RAP, nº 118, 1989 p 144 “El modelo que se establece para materializar el fomento y la promoción de la investigación científica a nivel estatales, por tanto, un modelo fuertemente centralizado en el que el poder científico es quien controla la Política Científica”

[7] En relación con el Plan nacional de Investigación Científica, desarrollo e innovación tecnológica 2004-2007 ver Revista de Economía Industrial Número 354, I+D+I en España. Análisis del Plan Nacinal 2004-2007. Cooperación y coordinación entre el Estado y las CCAA. Hacia el sistema Nacional de Ciencia y Tecnología. Alfonso González Hermoso de Mendoza Páginas 37 a 56. MITy C 2004

[8] Henry Stzkowitz es claro al señalar que “En USA la “política industrial” se lleva a cabo en primer lugar en forma de política de financiación de la ciencia” Henry Stzkowitz Innovación en la innovación. Universidades y desarrollo territorial en la sociedad del conocimiento Vol 1 Edita Universidad Politécnica de Cataluña 2003, página 96

[9] “Policy mix for innovation in Spain. Background and issues”, draft de 9 de octubre, dirigido a la OCDE

[10] Tribunal Constitucional en la sentencia 90/92, de 11 de junio, por la quese conocieron dos recursos de inconstitucionalidad presentados por el Consejo Ejecutivo de la Generalidad de Cataluña y por el Parlamento de Cataluña contra la citada Ley 13/1986, de 14 de abril

[11]Más allá de los ofrecidos en la memoria del Plan Nacional que desde el año 2002 incorpora información sobre gasto regional en un esfuerzo conjunto digno de destacar por normalizar la información de las CCAA, y lo que pueda deducirse de las estadísticas del INE

[12] Plan Nacional de Investigación Científica …..2004-2007 p. 72

[13]El Sistema Español de Innovación situación en 2004 Fundación COTEC 2004 página 224

[14] OCYT 03-IT-98 de 21 de abril 1998

[15] En esta dirección en la reunión se acordó que cinco representantes de las CCAA se incorporasen a la discusión de la denominada Estrategia Nacional de Ciencia y Tecnología, auspiciada por la FECYT, y cuya primera reunión se celebro el 3 de octubre del 2006

[16] “Supporting the monitoring and evaluation of innovation programmes” DG Enterprise and Industry Final Report Enero 2006

[17]Real Decreto 415/1987, de 6 de marzo, por el que se establece la estructura orgánica de la Comisión Permanente de la Comisión Interministerial de Ciencia y Tecnología

[18] Orden ECI/1252/2005, de 4 de mayo, por la que. se crea la Comisión Asesora de Evaluación y Prospectiva. (publicado en B.O.E. de 10 de mayo de 2005) Constitución (20-12-2005) de la Comisión Científica Asesora para el desarrollo de la Agencia de Financiación, Evaluación y Prospectiva de la Investigación, presidida por José María Maravall e integrada por J. M. Rojo, L. Oro, M. Cabrera, M. Vallet, J.A.M. Pereda, L. Parejo, G. Rigau y S. Barberá

[19] Ley 28/2006, de 18 de julio, de Agencias Estatales para la mejora de los servicios públicos. Disposición adicional 3.1 Agencia Estatal de Evaluación, Financiación y Prospectiva de la Investigación Científica y Técnica, para el fomento, desarrollo, ejecución, asesoramiento y prospectiva de las políticas públicas de I+D, mediante la evaluación de la investigación con estándares internacionales y la distribución competitiva y eficiente de los fondos públicos destinados a I+D

[20] L'Agència de Gestió d'Ajuts Universitaris i de Recerca AGAUR, CIDEM - Centro de Innovación y Desarrollo Empresarial, la Agència per a la Qualitat del Sistema Universitari a Catalunya, y Agència d'Avaluació de Tecnologia i Recerca Mèdiques de Catalunya - AATRM

[21]Las agencias de Madrid, Castilla-León, Galicia, Illes Balears, Islas Canarias, Castilla-la Mancha, País Vasco y Andalucia, la ANECA  y AQU Catalunya han constituido laRed Española de Agencias de Calidad Universitaria(REACU), con el fin de promover la colaboración entre agencias y contribuir a crear las condiciones para el reconocimiento mutuo de sus decisiones

[22] La descripción de los distintos programas regionales y de su organización institucional se puede encontrar en Revista de Economía Industrial Número 354, I+D+I en España. Análisis del Plan Nacional 2004-2007. Cooperación y coordinación entre el Estado y las CCAA. Hacia el sistema Nacional de Ciencia y Tecnología. Alfonso González Hermoso de Mendoza Páginas 37 a 56. MITy C 2004

[23] De acuerdo con Arana García E., la Ley de la Ciencia fija “Un modelo de ordenación imperativa, ya que ignoraba las actividades y el papel de las CCAA en la investigación científica y técnica” REDA nº 265-266 p 45

[24] Ernest Gellner Naciones y nacionalismo (Alianza). Elisabeth Crawford, Nationalism and Internationalism in Science, 1880-1939; Cambridge 1992

[25] En relación con esta demanda de una estrategia nacional encontramos manifestaciones procedentes de la comunidad académica, como la Acción CRECE de la COSCE de 2005, el Manifiesto del Escorial de 1996 “Por un pacto de Estado para la ciencia” o en el 2004 el liderado por prestigiosos investigadores de la Sociedad española de bioquímica y biología molecular www.madrimasd.org/documentos. Fernández, V “Sin noticias de un acuerdo sobre I+D+I” Nueva revista noviembre 2003 Madrid p.62 y ss o, del ámbito empresarial como son el “Informe sobre competitividad en España” CEOE, 2003 p 121, o “Sistema español de Innovación” 2004 de COTEC p 22 o 229

[26] Excepción hecha de una parte de los recursos del INIA a las CCAA entre 1981 y 1983 y la parte conexa a otras transferencias como las de sanidad o universidades

[27] Muños Machado, S Derecho público de las CCAA Madrid Civitas, 1982 p 610

[28] Art 148.1 17 “las CCAA podrán asumir competencias en el fomento de la cultura de la investigación…” y 149 115 “El Estado tiene competencia exclusiva sobre: fomento y coordinación general de la investigación científica y técnica”

[29] Cueto Pérez, M. Régimen jurídico de la investigación Cedecs Editorial Barcelona 2002 106

[30] STC 175/2003, de 30 de septiembre

[31] Decisión del Consejo relativa a las Directrices estratégicas comunitarias en materia de cohesión. Bruselas, 18 de agosto de 2006 11807/06

[32] 23 meses de Gobierno. Ministerio de Educación y Ciencia

[33] El Sistema Español de Innovación, página 223, Edita COTEC 2004

[34] Los datos proceden del estudio de M. Paloma Sánchez Análisis de la inversión del Estado en ciencia y tecnología de la AGE en la Comunidad de Madrid. Edita Comunidad de Madrid 2006

[35]En su artículo 158 dedicado a la Investigación, desarrollo e innovación tecnológica puede leerse:

    1. Corresponde a la Generalitat, en materia de investigación científica y técnica, la competencia exclusiva con relación a los centros y las estructuras de investigación de la Generalitat y a los proyectos financiados por ésta, que incluye en todo caso:

      a. El establecimiento de líneas propias de investigación y el seguimiento, el control y la evaluación de los proyectos.

      b. La organización, régimen de funcionamiento, control, seguimiento y acreditación de los centros y estructuras radicados en Cataluña.

      c. La regulación y gestión de las becas y de las ayudas convocadas y financiadas por la Generalitat.

      d. La regulación y la formación profesional del personal investigador y de apoyo a la investigación.

      e. La difusión de la ciencia y la transferencia de resultados

    2. Corresponde a la Generalitat la competencia compartida sobre la coordinación de los centros y estructuras de investigación de Cataluña.

    3. Los criterios de colaboración entre el Estado y la Generalitat en materia de política de investigación, desarrollo e innovación se fijarán en el marco de lo establecido en el Título V. Igualmente se establecerán los sistemas de participación de la Generalitat en la fijación de las políticas que afecten a estas materias en el ámbito de la Unión Europea y en otros organismos e instituciones internacionales.

[36]Consejo Superior de Investigaciones Científicas, para el fomento, coordinación, desarrollo y difusión de la investigación científica y tecnológica, de carácter pluridisciplinar,con el fin de contribuir al avance del conocimiento y al desarrollo económico, social y cultural, así como a la formación de personal y el asesoramiento a entidades públicas y privadas en estas materias.

Agencia Estatal de Investigación en Biomedicina y Ciencias de la Salud Carlos III, para el fomento, desarrollo y prestación de servicios científico-técnicos y de investigación en el ámbito de la salud, mediante la realización de investigación básica y aplicada, evaluación, acreditación y prospectiva científica y técnica, control sanitario, asesoramiento científico-técnico y formación y educación sanitaria en el ámbito de la Biomedicina y las Ciencias de la Salud. Asimismo, realizará acciones encaminadas al fomento y coordinación de las actividades anteriores en el ámbito de la Administración General del Estado.

Agencia Estatal de Evaluación, Financiación y Prospectiva de la Investigación Científica y Técnica, para el fomento, desarrollo, ejecución, asesoramiento y prospectiva de las políticas públicas de I+D, mediante la evaluación de la investigación con estándares internacionales y la distribución competitiva y eficiente de los fondos públicos destinados a I+D.

[37]www.madrid.org/universidades/plan_financiacion.pdf

[38] Ver capítulo IV “De la Investigación” artículos 44 a 52.