La Ley de la Ciencia de 1986 y la Ley de Agencias Estatales de 2006

La Ley de la Ciencia de 1986 ha resultado un elemento capital para el desarrollo de la actividad investigadora en España en los últimos veinte años. Sin embargo, durante este periodo, diversos desarrollos legislativos han modificado de tal manera el contexto jurídico-administrativo que se está obligado a plantear una nueva Ley de la Ciencia que, además de adaptar la antigua al contexto actual, de naturaleza más global y en el que Europa juega un papel central, modifique muchos aspectos del actual marco jurídico. En este contexto la recientemente aprobada Ley de Agencias Estatales cubre una importante carencia.

     
José Manuel Fernández de Labastida
Vicepresidente de Investigación Científica y Técnica
CSIC
 

La aprobación de la Ley 13/1986, de 14 de abril, de Fomento y coordinación general de la investigación científica, más conocida como la Ley de la Ciencia, marcó el establecimiento de manera regular de una política científica y tecnológica en España. Desde entonces la investigación científica y el desarrollo tecnológico han formado parte de la agenda política con mayor o menor prioridad. Ello, unido al desarrollo de las políticas propias de las Comunidades Autónomas, ha contribuido a situar a España en un lugar destacado en el contexto internacional que era impensable hace tres décadas. En pocas materias España ha experimentado un desarrollo tan espectacular como en investigación científica. De ser un país mal estructurado, con contribuciones aisladas fruto de esfuerzos individuales, se ha pasado a una creciente producción científica de carácter regular que sitúa a España como la décima potencia mundial, una posición acorde con el nivel de su economía.

Durante estos veinte años se han implementado procedimientos para fomentar la investigación científica similares a los empleados por los países más avanzados. Procedimientos como los basados en la revisión por pares han resultado claramente positivos a juzgar por los resultados globales obtenidos. En efecto, teniendo en cuenta únicamente publicaciones recogidas en la Web of Science, la producción científica española ha aumentado desde 3.382 documentos en 1981 hasta 24.737 documentos en 2003, lo que supone un incremento de más del 600%, muy superior al observado para la Unión Europea en su conjunto (118%) y para el total del mundo (84%). La aportación de España al total de la producción mundial constituía el 0,8% en 1981, frente al 3,1% en 2003. Este desarrollo ha sido espectacular y es fruto del esfuerzo de una comunidad investigadora comprometida con el desarrollo de nuestro país y del de las distintas administraciones que en mayor o menor medida han situado la investigación científica y el desarrollo tecnológico como una de sus prioridades.

Otra muestra del progreso alcanzado se refleja en la mejora del impacto de la producción científica. En efecto, en el año 1981 el impacto medio de las publicaciones españolas estaba un 50% por debajo de la media mundial mientras que en 2003 se encontraba tan solo a un 7%. La mejora es importante pero cabe en este punto plantearse si el avance obtenido es suficiente o queda todavía un largo camino para alcanzar una posición más cómoda.

La respuesta es que hace falta un nuevo impulso tan contundente como el que se materializó con la Ley de la Ciencia de 1986. Comparémonos por ejemplo con un país como Canadá que posee una Producto Interior Bruto (PIB) similar al nuestro, un número de investigadores parecido, aunque con doce millones menos de habitantes. Canadá es responsable de un 4,5% de las publicaciones del mundo con un impacto un 19% superior a la media mundial. Unos indicadores muy satisfactorios que son en gran medida fruto de la importante inversión que Canadá dedica a la investigación científica y el desarrollo tecnológico, aproximadamente un 2% de su PIB, prácticamente el doble que España. En lo que respecta a publicaciones científicas podemos publicar más y mejor. No solo ha llegado el momento de mejorar la calidad como viene argumentándose, sino que debemos hacerlo sin olvidarnos que tenemos todavía un amplio margen para incrementar la producción. Sin duda para ello es necesario incrementar los recursos económicos pero no debe olvidarse que también es preciso implementar las políticas adecuadas.

En lo relativo a la producción tecnológica la situación de España dista mucho de ser satisfactoria. En este caso estamos muy lejos de lo que nos correspondería por nuestro nivel de riqueza. España ocupa el decimoséptimo puesto en solicitudes de patentes PCT, un indicador que mide el nivel de la propiedad intelectual de un país en el contexto internacional. Las políticas de fomento de la producción tecnológica no han sido tan satisfactorias como las de fomento de la producción científica a pesar de que el nivel de financiación que ha acompañado a ambas ha sido similar. La Ley de la Ciencia sentó las bases para un desarrollo que no se ha producido al nivel que se esperaba. El resultado es una economía que presenta síntomas preocupantes debido su la baja actividad en el ámbito de la innovación. Es preciso plantearse nuevas políticas que permitan dar el salto que España necesita en este ámbito para considerarse dueña de su futuro.

En los dos últimos años se han puesto en marcha nuevas iniciativas cuyos efectos empezarán a manifestarse en los próximos años. Aparte de los mayores incrementos presupuestarios de la historia en lo relativo a fondos públicos, se han impulsado una serie de medidas que tratan de potenciar la investigación de excelencia y la colaboración público-privada. Ambas son absolutamente necesarias, y sin duda conducirán a un importante avance, pero a nadie se le escapa que su implementación sería mucho más exitosa si el medio en el que se desarrollasen fuera menos hostil. Este medio es el que debería modelar una nueva Ley de la Ciencia que situara la actividad investigadora en un marco jurídico-administrativo más propicio para su desarrollo.

Desarrollar la reforma de la Ley de la Ciencia no es la opción elegida por los responsables de la política científica y tecnológica. En su lugar, se pretende modificar una serie de leyes con el fin de que su aplicación en el ámbito de la investigación científica y el desarrollo tecnológico no genere barreras sino que, al contrario, introduzca elementos que la fortalezcan. En esta línea se ha modificado la Ley 6/1997, de 14 de abril, de Organización y Funcionamiento de la Administración General del Estado (LOFAGE), con la aprobación de la Ley 28/2006, de 18 de julio, de Agencias Estatales para la mejora de los servicios públicos. Está prevista asimismo la modificación de la Ley Orgánica 6/2001, de 21 de diciembre, de Universidades (LUO), la Ley 13/1995, de 18 de mayo, de Contratos de las Administraciones Públicas en General, la Ley 38/2003, de 17 de noviembre, General de Subvenciones, y la Ley 30/1984, de 2 de agosto, de Medidas para la Reforma de la Función Pública. Todo ello conducirá sin duda a un contexto más adecuado para el desarrollo de la actividad investigadora pero dejará fuera importantes reformas que se hacen absolutamente imprescindibles como la de la Ley 53/1984, de 26 de diciembre, de Incompatibilidades del personal al servicio de las administraciones públicas[1]. El conjunto de modificaciones desarrollado constituirá sin duda una referencia básica para moldear una futura Ley de la Ciencia que deberá formar parte de la agenda política de la próxima legislatura.

De todas estas reformas, la más avanzada es la correspondiente a la creación de las Agencias Estatales. Esta Ley afecta principalmente a las unidades dependientes de la Administración General del Estado, en particular a los Organismos Públicos de Investigación, aunque, sorprendentemente, solo dos de ellos han optado por transformar su figura jurídica en la de Agencia Estatal. No solo los Organismos Públicos de Investigación podrán desarrollar de manera más adecuada su actividad investigadora en este nuevo marco, sino que también podrán desarrollarse en un contexto más propicio las unidades encargadas de financiar este tipo de actividad. En este sentido la Ley de la Ciencia de 1986 no impulsó la creación de Agencias, entendiendo como Agencia una estructura dotada de autonomía como es el caso de las recientemente creadas Agencias Estatales. Las Agencias que se crearon a raíz de la Ley de la Ciencia como la Agencia Nacional de Evaluación y Prospectiva, o la Oficina de Ciencia y Tecnología, no son realmente Agencias ya que sus estructuras administrativas son de subdirección general o de dirección general.

La nueva figura jurídica de Agencia Estatal supone un cambio de cultura sin precedentes en la función pública. El nuevo marco jurídico contemplado permite fórmulas organizativas basadas en la responsabilidad gerencial, dotadas de una gran autonomía y con mecanismos de gestión por resultados. Esta estructura es idónea para el desarrollo de la actividad investigadora ya que ésta debe estar basada en la planificación estratégica a medio y largo plazo. El funcionamiento de las Agencias Estatales se basa en el establecimiento de un “Contrato de Gestión” plurianual que fija los recursos necesarios disponibles y los objetivos a alcanzar. Este mecanismo es crucial para avanzar en una actividad como la investigadora donde es necesario disponer de un escenario estable para poner en marcha una política científica y tecnológica que necesariamente no puede tener un marco temporal reducido. La autonomía proporcionada por la nueva figura jurídica permitirá implantar mecanismos de gestión de calidad, ágiles y flexibles, siendo responsables de su desarrollo las propias instituciones.

Uno de los Organismos Públicos de Investigación que se transformará en Agencia Estatal es el Consejo Superior de Investigaciones Científicas (CSIC). Para el CSIC está transformación supone un paso de gigante en lo que respecta a la gestión de su actividad científico-tecnológica. Al igual que el resto de los organismos públicos de investigación cuya figura jurídica es la de organismo autónomo, el CSIC se encuentra ante una encrucijada cuya única salida es la modificación de su figura jurídica. En efecto, la aplicación de la LOFAGE ha estrangulado aun más la actividad de estos organismos, que no han visto paralizada gran parte de su actividad gracias a la prórroga aprobada para su aplicación.

El CSIC afronta la transformación con el objetivo de diseñar una institución investigadora que posea todas las facilidades de las que disfrutan sus homólogos europeos. El objetivo es alcanzar elevadas cotas de excelencia en la investigación científica y tecnológica, y convertirse en un referente internacional. La nueva figura jurídica permitirá implementar políticas propias en el ámbito de los recursos humanos basadas en el desarrollo de carreras profesionales. En este aspecto es importante avanzar en el desarrollo de otras leyes como la correspondiente al Estatuto Básico del Empleado Público con el objeto de que se permita el desarrollo de tres carreras profesionales en la institución, la investigadora, la técnica y la gerencial. Estas carreras no deben considerarse como carreras aisladas sino en un contexto común al conjunto del personal investigador perteneciente al sector público.

La Ley 28/2006 de Agencias Estatales abre la posibilidad de crear nuevas estructuras organizativas que permitan un desarrollo más eficiente de las políticas de investigación. En este sentido es importante impulsar la puesta en marcha de una agencia de financiación dotada de medios y autonomía suficiente para implementar las políticas se le encomienden con agilidad y flexibilidad. No obstante, no debe olvidarse que esta Ley es un paso pero que hace falta emprender muchos más. Algunos de ellos ya han comenzado y van por el camino adecuado. Sin embargo, es preocupante que otros no aparezcan aun en la agenda política. De especial relevancia es el relativo a la modificación de la Ley 53/1884, de Incompatibilidades del personal al servicio de las administraciones públicas. La propia Ley de la Ciencia de 1986 fue incapaz de atisbar la rigidez que impone esta Ley para el desarrollo de la investigación científica y el desarrollo tecnológico. Es necesario modificarla para permitir que los investigadores puedan involucrarse con un alto nivel de participación en las empresas de base tecnológica que se generen a partir de sus resultados. Solo con una amplia liberalización de las condiciones a las que están sometidos los investigadores y los profesores universitarios para participar en empresas en el contexto de la innovación España podrá dar el importante salto que necesita en relación con la producción tecnológica.



[1] Realmente la Ley 53/1984 permite el desarrollo de legislación específica propia para el personal investigador. Sin embargo esto nunca se ha llevado a cabo. En la actualidad se está elaborando el Estatuto Básico del Empleado Publico, marco legal donde ha de contemplarse al personal investigador como uno de los tipos de funcionarios que puedan disponer de una legislación específica propia que permita el desarrollo de carreras profesionales.