Las consecuencias de la "Ley de la Ciencia" en la planificación de la ciencia y la tecnología española

En 1986 el Sistema español de Ciencia y Tecnología recibe un fuerte impulso con dos acontecimientos fundamentales: la incorporación de España a la UE y la promulgación de la Ley de la Ciencia. Esta Ley introduce la necesidad de elaborar los "planes nacionales de I+D" como elemento básico de coordinación y priorización de las actuaciones de la Administración General del Estado en ciencia y tecnología. La puesta en marcha de estos planes se ve acompañada de la creación del "Fondo Nacional" que, distribuido como subvenciones a través de convocatorias públicas de proyectos de I+D y becas de personal investigador introdujo una beneficiosa cultura de evaluación y competencia en el acceso a los recursos públicos de I+D.

Las ventajas del proceso planificador y la subsiguiente determinación de prioridades se han visto limitadas por dos elementos fundamentales: la fuerte polarización de los planes nacionales hasta el año 2000 hacia el sistema público, impidiendo la efectiva coordinación con otros ministerios, y la escasa cooperación y coordinación con las Comunidades Autónomas. Ambas limitaciones han sido parcialmente abordados al ampliar el ámbito de actuación con la aprobación de los "planes nacionales de I+D+i" (aún persistiendo problemas de coordinación) y con la firma de acuerdos concretos con las CCAA (aún siendo muy limitados económicamente con excepción de la construcción de centros de investigación o grandes instalaciones científicas con apoyo de fondos estructurales). Los compromisos paralelos al PN de Ingenio 2010 o el Fondo Tecnológico supondrán un esfuerzo de planificación suplementario.

     
Gonzalo León
Vicerrector de Investigación
Universidad Politécnica de Madrid
 

El sistema español de C-T-E: una perspectiva de veinte años

1986 fue un año fundamental para el Sistema español de Ciencia y Tecnología. Durante ese año tuvieron lugar dos acontecimientos fundamentales: la incorporación de España a las Comunidades Europeas y la promulgación de la Ley de Fomento y Coordinación General de Investigación Científica y Técnica (Ley 13/86) conocida comúnmente como “Ley de la Ciencia”. Aunque parecería inicialmente que estos dos hechos no están relacionados, y no lo están desde un punto de vista estrictamente formal, por diferentes razones van a suponer un impulso fundamental a la consolidación de un sistema de Ciencia y Tecnología que hace veinte años era débil, con escasos recursos, y estaba aún encerrado en sí mismo.

Debe recordarse que en 1985 el sistema español de Ciencia y Tecnología apenas disponía de un marco legal estable en el que asentarse, y exhibía un indicador de gasto en investigación y desarrollo tecnológico (I+D) en relación con el Producto Interior Bruto (PIB) típico de los países en desarrollo. Pasarían aún muchos años desde esa segunda mitad de los ochenta para que España cruzase el umbral del 1% de gasto en I+D con respecto al PIB (sólo se consiguió en el año 2002), y hoy con el 1,07% (datos de 2004) aún está muy lejos de la media comunitaria (1,9%) y del valor objetivo de referencia como media europea del 3% en el año 2010 consagrado en el Consejo Europeo de Barcelona de 2002.

La entrada en vigor del Acta Única Europea en 1986, coincidiendo con la incorporación de España y Portugal, establece en su articulado la necesidad de estructurar la política de I+D de la Unión Europea (UE) en torno a los denominados “Programas Marco”. Suponen éstos un esfuerzo de planificación plurianual de los objetivos de la Unión en un conjunto de prioridades dotadas de recursos económicos procedentes de los presupuestos de la UE. La discusión y determinación de objetivos, programas, prioridades, planes anuales de trabajo y presupuestos suponen elementos clave de un proceso de planificación, evaluación y asignación de recursos al que España no estaba acostumbrada.

El segundo elemento mencionado anteriormente, la Ley de la Ciencia, es otra pieza fundamental de un proceso de consolidación del sistema español que había comenzado tres años antes con la promulgación de la Ley de Reforma Universitaria LRU (Ley 12/1983) que también supuso un hito fundamental de modernización en el sistema público universitario.

Desde un punto de vista histórico, la mencionada Ley de la Ciencia estableció tres elementos fundamentales para dotar a nuestro sistema de Ciencia y Tecnología de la necesaria coherencia y vertebración interna: la creación de los planes nacionales de I+D (en su momento sin referencia explícita al apoyo a la innovación) como mecanismo básico de ordenación de las actuaciones de la Administración General del Estado (AGE) con la obligación de acometer un proceso repetitivo y plurianual de planificación de las actuaciones de I+D, el establecimiento de la Comisión Interministerial de Ciencia y Tecnología (CICYT) como órgano básico de decisión, reforzando con su composición el carácter “interministerial” de su función, y una redefinición del concepto de organismo público de investigación (OPI) buscando una mayor autonomía de funcionamiento y el incremento de su competitividad en la búsqueda de recursos externos.

También en 1986 España comenzó a participar en los programas marco de I+D de la UE aprendiendo, poco a poco, a colaborar con otras empresas, universidades y centros de investigación europeos. Fueron, en gran medida, las instituciones del sistema público y las empresas multinacionales asentadas en nuestro país las entidades que asumieron en primer lugar este reto y cubrieron trabajosamente la senda del aprendizaje europeo. El sistema de Ciencia y Tecnología se abría institucionalmente a la cooperación en un marco supranacional. No obstante, la visión del legislador de la Ley de la Ciencia sobre los programas comunitarios de I+D se reduce a la “recuperación de los recursos invertidos”, es decir, velar por los “retornos” derivados de la participación de las entidades públicas y privadas españolas en los programas marco como indicador de éxito responsabilizándose al Centro para el Desarrollo Tecnológico Industrial (CDTI) de este cometido. Desgraciadamente, poco existe del efecto reformador sobre nuestro propio sistema que podría tener. La influencia de la Europa de la Ciencia y la Tecnología aún estaba lejos de la visión estratégica y de las prioridades de reforma españolas y sólo al hilo de la “Estrategia de Lisboa” a partir del año 2000 puede hablarse de nuevo de ese impulso reformador europeo.

El papel de los planes nacionales de I+D en la Ley de la Ciencia

Desde la reinstauración de la democracia en España, y en la época reformista de los gobiernos de la Unión de Centro Democrático (UCD), se realizaron diversos intentos de reorganización de la ciencia y tecnología en España, incrementando el peso de la misma en los presupuestos generales del Estado aunque las circunstancias políticas del momento y la falta de recursos económicos imposibilitaron su puesta en marcha. De hecho, ya la preexistente Comisión Asesora de Investigación Científica y Técnica (CAICYT) preparó un plan nacional de investigación para 1978-79 que no llegó a ponerse en marcha, y en 1981 se aprobó la creación de un “Programa especial de Investigación y Desarrollo”, actuaciones que pueden considerarse antecesoras de los primeros planes nacionales de I+D.

De la misma manera, existieron intentos de modificación del marco legal, siendo reseñable la preparación en 1982, tras la desaparición del Ministerio de Universidades e Investigación y la asunción de esas responsabilidades por el Ministerio de Educación y Ciencia, de un proyecto de Ley de Investigación que no llegó a debatirse en el Congreso tras la disolución de las Cortes dos meses después. Su ámbito se limitaba al terreno académico, sin incorporar las actuaciones de las empresas.

La Ley de la Ciencia de 1986, retoma muchas de las ideas preexistentes pero las enmarca en un contexto más amplio y, sobre todo, las otorga un rango de Ley para apoyar el compromiso político y social a la actividad de I+D. En la exposición de motivos de la Ley de la Ciencia se justifica la existencia de un Plan Nacional que, por su vigencia actual, reproducimos literalmente.

“La Ley encomienda a una Comisión Interministerial de Ciencia y Tecnología, la programación de las actividades de investigación de las actividades de investigación de los organismos dependientes de la Administración del Estado, mediante el Plan Nacional de Investigación Científica y Desarrollo Tecnológico. Se establece así un nuevo e integrador mecanismo, de programación ágil y eficaz, y, conjuntamente, una metodología adecuada y moderna para hacer frente al complejo proceso de planificación, coordinación y gestión. El Plan Nacional, cuya aprobación corresponde al Gobierno y cuyo seguimiento y valoración llevará a cabo el Parlamento sobre la base de las comunicaciones que le sean remitidas periódicamente por el ejecutivo, establecerá los grandes objetivos en investigación científica y tecnológica para periodos plurianuales, y ordenará las actividades dirigidas a su consecución en programas nacionales, programas sectoriales, a realizar por los distintos ministerios con responsabilidades en esta materia y programas de las Comunidades Autónomas, que sean financiados en todo o en parte por fondos estatales.”

La consideración del PN como “nacional” implicaba una responsabilidad directa de la AGE en la determinación de prioridades y en su financiación. De hecho, el mantenimiento dentro de la AGE de recursos presupuestarios proporcionalmente elevados con respecto a los que poseen las CCAA (no han existido transferencias explícitas en este terreno más allá de las derivadas de las transferencias de las universidades, como parte del sistema educativo, aunque estas instituciones dedican parte de sus recursos a la actividad de I+D) asegura un papel vertebrador al PN si se consiguiera establecer mecanismos concretos de actuación con las CCAA y si éstas prosiguen su compromiso con la ciencia y la tecnología.

Es evidente que el PN no puede actuar de la misma manera en el sector público, en el que la AGE controla los presupuestos de forma directa, que en el privado, en el que su función dinamizadora sólo puede lograrse estableciendo modalidades de acceso a la financiación que sean atractivas para los agentes ejecutores o modificando el entorno regulatorio y fiscal en el que el sector privado desarrolla su función[1].

La consolidación del sistema español se acompaña en la Ley de un “Fondo nacional” para la financiación de las actividades de investigación del sector público, fundamentalmente universidades y organismos públicos de investigación (OPIs), ya existente en los años anteriores. Se trataba ahora de asegurar unos recursos económicos necesarios para la realización de proyectos de I+D. Se forjaba, por tanto, a partir de 1986, un marco de financiación estable para las actividades de I+D, aunque muy limitado presupuestariamente en esos años, que, paulatinamente, los gobiernos regionales en diferentes CCAA comenzaron a mimetizar aunque también con escasos recursos en un intento de reafirmar sus propias competencias estatutarias[2]

Es interesante constatar como algunas de las previsiones establecidas en la Ley (posibilitando la realización de determinadas actuaciones, pero no forzando su realización) no se han llevado a cabo. Una de ellas es especialmente importante: me refiero a la incorporación en el Plan Nacional de programas de las CCAA. El texto legal indica en el artículo 6.2b (ordenación resultante de las modificaciones) que el Plan Nacional comprenderá (junto a otros elementos):

“b. Programas de las Comunidades Autónomas que en razón de su interés puedan ser incluidos en el Plan Nacional y acordada su financiación, en todo o en parte, con fondos estatales. Estos programas serán presentados para su inclusión en el Plan Nacional a la Comisión Interministerial de Ciencia y Tecnología por el Gobierno de la correspondiente Comunidad Autónoma, y los criterios para su financiación, gestión y ejecución serán establecidos por acuerdo entre ambos.”

La realidad ha hecho difícil el cumplimiento de este artículo tras algunas experiencias parcialmente fallidas (realmente solo dos, de Cataluña y Valencia) al comienzo del recorrido de la Ley y no continuadas posteriormente. No obstante, el proceso de maduración progresiva de los sistemas regionales de ciencia y tecnología, y el que las CCAA se hayan dotado de instrumentos legislativos y administrativos para financiar actividades de I+D e innovación con presupuestos crecientes, hace que este tema vuelva a cobrar vigencia.La realidad es que prácticamente todas ellas se han dotado de “leyes de ciencia y tecnología” y “planes regionales de i+D”.

La figura 1 resume esquemáticamente el conjunto de órganos y procesos que constituyen hoy día el marco de referencia para la organización del sistema español de C-T-E y el contexto de la elaboración de los planes de I+D+I. En la figura 1 se ha representado también a las CCAA para resaltar que éstas han ido mimetizando las estructuras y objetivos planteados por la Administración General del Estado (AGE) creando las unidades administrativas y sus propios planes de I+D+I y que estas actuaciones no pueden ser ajenas. En este contexto, los agentes ejecutores reciben financiación de la AGE y de las administraciones autonómicas. La interacción entre la AGE y las CCAA se realiza a través del Consejo General (y de los grupos de trabajo establecidos en su seno) o directamente a través de relaciones bilaterales.

Figura 1. Marco de referencia para la definición de las políticas de I+D+i

Valoración: cambios y limitaciones organizativas en la AGE

La existencia del Plan Nacional de I+D tuvo la virtualidad de forzar el establecimiento de una estructura organizativa y un conjunto de prioridades que, aunque con escasa focalización, permitió impulsar una cultura de asignación de fondos en concurrencia competitiva a los agentes ejecutores del sistema, incluso para los propios organismos públicos de investigación que ya tenían un presupuesto asignado en los Presupuestos Generales del Estado, lo que ayudó a la consolidación de su actividad de I+D de forma significativa. También se consolida una beneficiosa cultura de la “evaluación por pares” con la creación de la “Agencia Nacional de Evaluación y Prospectiva” (ANEP).

No tiene lugar en España, sin embargo, una discusión presupuestaria global del PN para la formulación de los presupuestos anuales, sino que ésta se realiza anualmente de forma fragmentada en la correspondiente a cada uno de los departamentos ministeriales[3]. La inexistencia de presupuestos plurianuales acordados por Ley se ha convertido en la práctica en un problema, al disociar los procesos de priorización temática de la asignación de recursos presupuestarios; al contrario de lo que sucede en los programas marcos comunitarios. Bien es verdad que la existencia de compromisos políticos de crecimiento porcentual (del 25% a partir de 2004) permite tener un horizonte global de actuación en el marco temporal de una legislatura.

Otros ministerios asumen también competencias en I+D como el de Sanidad, a través del Fondo de Investigaciones Sanitarias, o el Ministerio de Industria que hasta 2000 tenia sus propios “planes”, orientados a la financiación de la actividad de I+D e innovación de las empresas y con recursos económicos superiores y ahora mantiene esos recursos pero integrados en el PN de I+D+i. En este sentido, coexistiendo con el PN pero no incluidas en el mismo, existían otras múltiples actividades de financiación y ejecución de la I+D en España financiadas por la Administración General del Estado (AGE). Las que afectaban al sector privado se definían y ejecutaban al margen de éste y, por tanto, sin una intervención directa de la CICYT. Por otro lado, diversos Organismos Públicos de Investigación (OPI) dependían de diversos departamentos ministeriales de carácter sectorial con un nivel de coordinación reducido entre ellos. En algún caso, ligados a programas de financiación para entidades externas. Esto tenía lugar en un momento en que las Comunidades Autónomas (CCAA) empezaban a incrementar lentamente sus presupuestos de I+D y las universidades estaban prácticamente transferidas a las mismas.

La consecuencia de todo ello era la consideración en la práctica del PN como un “plan de investigación” fundamentalmente destinado a los investigadores del sistema público, básicamente de las universidades y el Consejo Superior de Investigaciones Científicas (CSIC). Es cierto que existían también los denominados proyectos concertados que, apoyado en la gestión por el CDTI, permitían la interacción entre grupos de investigación del sector público y empresas, pero su número era reducido. Esta visión limitaba la capacidad de la CICYT para la coordinación y el establecimiento de prioridades reales en ciencia y tecnología para todo el país.

Hasta 1997 la CICYT estaba presidida por el titular del Ministerio con competencias en Educación Superior existiendo una Secretaría General del PN adscrita al mismo. La consecuencia era que otros ministerios, sobre todo Industria, contemplaban ese proceso de planificación como una actuación demasiado académica, participando formalmente pero sin comprometer sus propios recursos. Desde enero de 1997, tras unos leves retoques en la Ley de la Ciencia para permitirlo, el Presidente del Gobierno ejerce como Presidente de la CICYT, cargo que mantiene en el momento actual. En esta situación se consideró necesario disponer de una entidad diferente a la Secretaría General del PN, no vinculada a un ministerio concreto, pero con la capacidad y el apoyo político desde Presidencia del Gobierno para poder hacerlo. Ello fue el origen de la Oficina de Ciencia y Tecnología (OCYT) adscrita al Gabinete del Presidente del Gobierno y la encargada de coordinar la elaboración del IV PN. Desapareció al crearse el Ministerio de Ciencia y Tecnología y asumir éste la secretaría de la CICYT.

Por su importancia conceptual es preciso referirse a los esfuerzos del Ministerio de Industria y Energía durante el año 1999 para disponer de una “Ley de Innovación” que confiriese a las actuaciones que, para el sector empresarial, se llevaban a cabo desde el citado ministerio, de un rango similar a la Ley de la Ciencia. La idea de abordar otras actuaciones de innovación tecnológica, no estrictamente de I+D, ya se había considerado necesaria por la OCDE y la Comisión Europea. La solución, no obstante, fue la incorporación de las actuaciones de innovación al PN y su reformulación como “Plan Nacional de I+D+i”. Así surgen el IV y el V PN como planes de I+D+i.

El otro factor limitativo de la acción planificadora asociada a los planes nacionales de I+D+i es el relativo a las CCAA. Ya se ha mencionado anteriormente que las previsiones establecidas en la Ley de la Ciencia no se han cumplido y que el Consejo General de la Ciencia y la Tecnología no ha cumplido su función coordinadora. También es cierto que los dos últimos planes nacionales han procurado concretar y reafirmar ese proceso de marco colaborador y coordinador aún aceptando las responsabilidades de cada una de las administraciones públicas.La realidad es que la situación ha evolucionado fuertemente desde 1986. Con universidades transferidas, leyes autonómicas de ciencia y tecnología, planes regionales, centros de I+D dependientes de las CCAA, y presupuestos crecientes, apoyados en reformas estatutarias, no es posible mantener un enfoque de “tutela” y subordinación como representa la Ley de la Ciencia.

El papel de las CCAA en el proceso de elaboración de los planes nacionales ha sido por tanto, relativamente débil y sencillo porque, en último término, no era el uso de sus recursos lo que se planificaba, eran sólo los de la AGE. Es importante señalar que la planificación de los recursos ligados a los fondos estructurales gestionados por la AGE (de los gestionados por las CCAA mucho menos) sólo estaba débilmente acoplada con la planificación de los planes nacionales. Los programas operativos relacionados con la I+D (sobre todo, en los periodos 1994-1999 y 2000-2006) se diseñaron en paralelo y en otros periodos a los de los planes nacionales. La consecuencia de esta debilidad es la existencia de un claro solape de las actuaciones puestas en marcha y escasa complementariedad entre la AGE y las CCAA.

Sí que ha sido posible establecer en estos años un proceso de “planificación” conjunta en algunas áreas de interés para CCAA concretas. Se trataba, por tanto, de un proceso de cooperación bilateral. Es significativa la aprobación en el IV y V PN de un conjunto de actuaciones (en ambos casos con el acuerdo del Consejo General para la Ciencia y la Tecnología) que enmarcaban estos acuerdos y que han dado origen a la creación de centros de I+D financiados por ambas administraciones, o la construcción de grandes instalaciones científicas como el Gran Telescopio Canarias (GRANTECAN) con el Gobierno de Canarias, el sincrotrón ALBA con la Generalitat de Catalunya, o el buque oceanográfico Sarmiento de Gamboa con la Xunta de Galicia.

Finalmente, la propia AGE a la hora de redactar el “Programa Nacional de Reformas” como parte de los compromisos derivados de la “Estrategia de Lisboa” complementa el PN (no lo modifica en sentido estricto) creando el programa “Ingenio 2010” dotado de recursos complementarios para cumplir con los objetivos marcados por el propio ejecutivo[4]. De nuevo, las CCAA no asumen responsabilidades concretas al no participar directamente en ese programa.

La evolución del proceso de planificación para los próximos años, tanto en lo que se refiere al próximo periodo de fondos estructurales (2007-2013) con la aparición del “Fondo Tecnológico” y un mayor peso destinado a la I+D+i, y el próximo VI PN de I+D+i (2008-2011) cuya elaboración debería comenzar a finales de este año, suponen un reto colectivo que España deberá afrontar con un enfoque sistémico desde la investigación y la innovación, y desde la AGE y las CCAA. Confiemos en el éxito de estos procesos para mejorar el sistema español de ciencia y tecnología porque será el éxito de todos.



[1] En su artículo sexto (apartado 2), la Ley de la Ciencia determina que el PN “en función de los recursos y de las necesidades ... definirá los objetivos que deba alcanzar el sector público y los que, mediante acuerdo, deban cumplirse por el sector privado”. A pesar de ello, las modificaciones del régimen fiscal para la I+D o las ayudas de Estado a sectores industriales no se han sincronizado con los objetivos de planificación de la Ley de la Ciencia.

[2] La Ley de la Ciencia fue criticada al afirmar un modelo de competencias exclusivas de la AGE que las sentencias del Tribunal Constitucional frente a demandas de inconstitucionalidad acabaron por reafirmar. En paralelo, los Estatutos de las diferentes CCAA también incluyeron la capacidad de actuar en I+D en coordinación con la AGE aunque no se llevaran a cabo transferencias de recursos de las partidas presupuestarias.

[3] Hasta el año 200 el Fondo Nacional que financiaba el PN sólo suponía alrededor del 8% de los recursos disponibles. Bien es verdad que tras la creación en el año 2000 del Ministerio de Ciencia y Tecnología, la CICYT coordina la mayor parte de las partidas de I+D en los Presupuestos Generales del Estado y posteriormente, en 2004, con la recreación del Ministerio de Educación y Ciencia y el Ministerio de Industria, Turismo y Comercio, la CICYT sigue coordinando un porcentaje superior al 85%.

[4] El Gobierno español ha fijado el objetivo de gasto en I+D para 2010 en el 2% del PIB.