El impacto de la Ley de la Ciencia en el Sistema Español de Investigación Desarrollo e innovación: Una perspectiva de futuro

En este artículo se aborda una visión del impacto de la Ley de la Ciencia, promulgada en 1986, en la consolidación de nuestro sistema de Ciencia, Tecnología y Empresa, así como los retos, que a nuestro juicio, tienen que abordarse de cara al futuro inmediato.

     
Francisco Marcellán Español
Secretario General de Política Científica y Tecnológica
Ministerio de Educación y Ciencia
 

Introducción

Desde mediados de los años ochenta España ha vivido una profunda transformación, no solo en su estructura económica y social sino también como consecuencia de su plena integración en la comunidad internacional, muy en particular en la Unión Europea. Y a la vista de los resultados, la europeización y la globalización han permitido un gran salto adelante a nuestro país.

Sin ninguna duda, esta transformación ha sido más evidente en el ámbito de nuestro sistema de Ciencia, Tecnología y Empresa (CTE), repercutiendo de manera notable en las políticas de investigación científica, el desarrollo e innovación tecnológica (I+D+I).

A comienzos de los años ochenta contábamos con un cierto número de investigadores, que ejercían su labor casi a título individual, con escasos apoyos institucionales tanto de la Administración como de las propias universidades, embarcadas en aquellos momentos en dar una respuesta a la creciente demanda de educación superior. Por otra parte, el desarrollo y la innovación tecnológica de las empresas españolas se limitaba, salvo escasas excepciones, a la implantación de alguna patente extranjera siempre dependiendo de la escasa adecuación de nuestra estructura industrial a las condiciones de competitividad que el mercado internacional iba imponiendo de manera progresiva.


GASTOS INTERNOS TOTALES EN ACTIVIDADES DE I+D en porcentaje del PIB
Fuente: INE + Ingenio 2010.

Desde entonces, hemos asistido a un desarrollo científico y tecnológico espectacular. A modo de ejemplo, la inversión nacional en I+D+I alcanzaba en 1981 el 0,43 % del Producto Interior Bruto. Para 2004, las cifras proporcionadas por el Instituto Nacional de Estadística lo sitúan en el 1,09 %. El personal dedicado a I+D+I representaba en 1981 el 2,7 ‰ de la población activa. En 2004, esta relación alcanza ya el 8,6 ‰.

En cifras absolutas, se ha producido un salto en la inversión nacional en I+D desde los 438 millones de euros, en 1981, a 8.945 millones, en 2004. En cuanto al personal dedicado a I+D, los 36.200 EDP (equivalentes a dedicación plena) de 1981 han aumentado hasta 160.000 en 2004.


PERSONAL EMPLEADO EN I+D en EDP en por cada mil activos
Fuente: INE

Otro indicador de referencia es el de la producción científica generada en nuestro país. Esta ha pasado de poco más de 4.000 artículos en revistas de prestigio internacional, en 1981, a casi 30.000 en 2003, lo que supone un 2,8 % de la producción mundial, frente al 0,7 % que España aportaba en 1981.

Los últimos veinticinco años son también los de nuestra entrada en las organizaciones científicas internacionales más importantes. España ingresó en la Organización Europea para la Investigación Nuclear (CERN) en 1961, pero la abandonó en 1968, volviendo a formar parte de ella en 1983. En la actualidad, el Ministerio de Educación y Ciencia (MEC) participa en la Agencia Espacial Europea (ESA), la red EUREKA, la Infraestructura Europea de Radiación Sincrotrón (ESRF), la Organización Europea de Biología Molecular (EMBO), el Instituto Laue-Langevin (ILL), el Instituto Internacional de Ciencias de la Computación (ICSI), la iniciativa de Cooperación Europea en el campo de la Ciencia y la Tecnología (COST), la Infraestructura Mundial de Información en Biodiversidad (GBIF), el Consorcio Europeo para Perforaciones Oceánicas de Investigación (ECORD), la fuente de neutrones y muones por espalación ISIS y recientemente el Consejo de Ministros ha aprobado el ingreso en el European Southern Observatory (ESO) que permitirá visibilizar de una manera notable la investigación astronómica y astrofísica que se desarrolla en nuestro país, consolidando su proyección internacional.

Lo mismo cabe decir respecto a las grandes instalaciones científico-técnicas. En 1981, tan solo el Observatorio del Teide podía considerarse como tal. Hoy son cinco las grandes instalaciones internacionales ubicadas en territorio español (los observatorios del Teide y del Roque de los Muchachos, el Centro Astronómico de Calar Alto, el Instituto de Radioastronomía Milimétrica y el Gran Telescopio de Canarias) y contamos con más de quince grandes instalaciones nacionales: las bases antárticas, los buques de investigación oceanográfica, el dispositivo de fusión termonuclear TJII, la Instalación de Alta Seguridad Biológica del CISA, la red IRIS, la Plataforma Solar de Almería, el Centro Nacional de Supercomputación (CNS-CSB) como nodo principal de la Red Nacional de Supercomputación, estando en avanzado estado de implantación el Sincrotrón ALBA, el Laboratorio Subterráneo de Canfranc, así como otras actuaciones en el marco de la planificación de un mapa de instalaciones científico- tecnológicas singulares en la perspectiva de 2020 y con una activa participación de las comunidades autónomas.

Esta transformación del sistema español de CTE esbozada en los párrafos anteriores ha sido posible, no solo por la contribución entusiasta de los investigadores comprometidos en una mejora cuantitativa y cualitativa de los resultados de su trabajo sino también gracias a una serie de importantes cambios en el marco institucional, que se produjeron en la década de los ochenta.

La Constitución de 1978 reconocía el derecho a la producción y creación científica y técnica (artículo 20.1), instaba a los poderes públicos a promover la ciencia y la investigación científica y técnica en beneficio del interés general (artículo 44.2) y atribuía al Estado la competencia exclusiva sobre el fomento y coordinación general de la investigación científica y técnica (artículo 149.1). Pero no es hasta 1982 cuando desde la Administración General del Estado se empiezan a articular medidas y el marco normativo que facilitara el desarrollo de un sistema nacional de I+D+I. La concepción de un sistema de ciencia y tecnología acorde a las necesidades y una clara perspectiva de futuro permiten la definición de una ambiciosa política científica y tecnológica así como la creación de instrumentos que la posibiliten. Algunas muestras de este nuevo interés son el citado reingreso en el CERN, la previsión en la Ley de Reforma Universitaria de 1983 de una política de becas de investigación tanto en su modalidad predoctoral como post-doctoral, los incrementos en las dotaciones presupuestarias de CSIC y CDTI, la atribución de competencias en el ámbito investigador a los Departamentos universitarios, entre otros.

Desde el punto de vista normativo, la aprobación de la Ley 13/1986, de 14 de abril, de Fomento y Coordinación General de la Investigación Científica y Técnica, más conocida como la “Ley de la Ciencia”, constituye el punto de partida de esta profunda renovación. Concebida como “garantía de una política científica integral, coherente y rigurosa en sus distintos niveles de planificación, programación, ejecución y seguimiento, con el fin de obtener del necesario incremento de recursos para la investigación la rentabilidad científico-cultural, social y económica más adecuada a nuestras exigencias y necesidades” es a partir de su desarrollo como podemos visualizar los nuevos retos planteados.

Veinte años después de su promulgación, podemos afirmar que la Ley de la Ciencia cumplió más que razonablemente los ambiciosos objetivos que se planteaba, convirtiéndose en el eje de un desarrollo normativo y organizativo que contribuyó de manera importante al nacimiento y desarrollo del actual sistema español de CTE.

Desde el primer Plan Nacional de I+D, para el período 1988-1991, hasta el vigente Plan Nacional de I+D+I 2004-2007, los planes previstos por la Ley de la Ciencia han permitido ir proyectando la distribución de la inversión estatal en las distintas temáticas, evaluando sus resultados y redefiniendo las inversiones en función de dicha evaluación, en un proceso de ajuste y mejora gradual.

Aunque la ciencia y la tecnología españolas hayan encontrado una posición internacional acorde a nuestros parámetros socio-económicos, lo cierto es que algunos indicadores, en particular los de volumen global de inversión en I+D, los de inversión privada en I+D+I, la cooperación pública-privada, los resultados de la transferencia y la generación de patentes, nos sitúan aún por debajo de los países de nuestro entorno.

La planificación derivada de la Ley de la Ciencia, la definición y correcta gestión de algunos programas de ayudas creados en el marco de los sucesivos planes nacionales, han permitido que nuestra producción científica se sitúe en una buena posición desde el punto de vista cuantitativo aunque con la necesidad de unos índices de mejora apreciable en términos de impacto, y que nuestras empresas vayan incorporando cada vez más procesos de innovación tecnológica.

El reto actual es conseguir que ambas actividades, la generación de conocimiento científico, su transferencia y los resultados de cara a la innovación empresarial, conecten y se beneficien mutuamente, para poder converger, en cuanto a la dimensión y calidad de nuestro sistema de CTE, con los países más avanzados de la UE.

En este marco hay que situar la iniciativa estratégica gubernamental Ingenio 2010, que define una serie de compromisos como el incremento de la inversión pública en I+D+I en un 25% anual hasta dicha fecha, centrando una buena parte de dicho incremento en el fomento de la creación de grupos excelentes y con suficiente masa crítica y que contemplen la colaboración con el sector privado. En esta dirección, los programas CONSOLÍDER y CENIT, incluidos en Ingenio 2010, y también algunas adaptaciones de las convocatorias tradicionales del MEC, como las ayudas a proyectos de investigación del eje C o las de los Proyectos Singulares Estratégicos (PSE) se conciben como instrumentos dinamizadores del tejido científico y tecnológico no solo en el ámbito de las Universidades y Organismos públicos de investigación sino también en el ámbito empresarial mediante una acción cooperativa de primera magnitud.

El Programa I3, también incluido en Ingenio 2010, supone un salto cualitativo respecto a los programas tradicionales de apoyo a los recursos humanos de la I+D, al estar destinado a fomentar la formalización de contratos indefinidos que permitan la consolidación laboral de investigadores de reconocida trayectoria científica. El I3 es además un ejemplo de iniciativas en colaboración con las comunidades autónomas, cada vez más activas en materia de fomento de la I+D+I.

De forma tan sorprendente como preocupante, los datos sobre I+D+I que muestran una evolución más lenta son los relativos a la participación de la mujer en el sistema español de CTE. La creación, en el MEC, de la Unidad de Mujer y Ciencia, tiene como objetivo no sólo estudiar este problema, sino plantear actuaciones que permitan alcanzar, en el plazo más breve posible, el objetivo de la paridad de género en nuestro sistema de CTE.

También en la estructura administrativa es necesario acometer cambios, para facilitar este salto cualitativo de la ciencia y la tecnología españolas y evitar un colapso estructural en lo referente a la gestión, seguimiento y evaluación de los procesos. La futura Agencia estatal de evaluación, financiación y prospectiva de la investigación científica y técnica, contemplada en el marco de la Ley de Agencias Estatales, permitirá una gestión más flexible, transparente y eficaz de los programas de financiación de la I+D, estimulando la evaluación ex - post , facilitando las tareas de prospectiva que constituyen uno de los elementos clave en la definición de las políticas públicas.

Mirando hacia el futuro

A modo de resumen, los diez grandes retos a los que nos enfrentamos se podrían reflejar en :

  1. Consolidar la internacionalización de la Ciencia y Tecnología españolas tanto desde la perspectiva de las contribuciones y de una activa política de atracción de investigadores extranjeros a nuestro sistema como también de la participación activa de nuestros investigadores individuales y nuestras instituciones en los centros de decisión tanto en el ámbito europeo como mundial. El reconocimiento de nuestros resultados a nivel internacional será una buena muestra de este compromiso que debe ser asumido como identidad de país.

  2. La coordinación de las actuaciones de la Administración General del Estado con las Comunidades Autónomas debe contribuir a potenciar y complementar las acciones que se llevan a cabo a través de la CICYT. La reciente creación de un grupo de trabajo que sirva de foro para trabajar cooperativamente puede visualizar una auténtica política de Estado que delimite el papel competencial y contribuya a consolidar un auténtico sistema de CTE, percibido como tal por los investigadores, las instituciones y las empresas.

  3. Impulsar nuevas metodologías de evaluación y financiación de las instituciones dedicadas a I+D+I, en base a la definición de planes estratégicos de las mismas, con indicadores y cumplimiento de objetivos definidos de manera explícita, y que permitan la concreción de incentivos para los retos que se marquen a nivel general.

  4. Potenciar mecanismos existentes y definir otros nuevos de cara a la interfaz público- privada. La experiencia de los Parques científicos y tecnológicos muestra como se puede dinamizar dicha cooperación en una doble dirección: Por una parte, posibilitar una cultura emprendedora en universidades y centros públicos de investigación, facilitando la creación de spin-off y viveros de empresas destinados a valorizar la investigación y, por otra, facilitando la generación de un tejido empresarial de riesgo tecnológico basado en un capital humano altamente cualificado.

  5. Acentuar una cooperación interministerial en el seno del Gobierno del Estado que facilite las tareas ligadas a la I+D+I por parte de los agentes del sistema. Desde una perspectiva de estatutos de personal investigador, gestión ágil y flexible de los procesos, incentivos fiscales, facilidades para el trabajo de no nacionales en nuestros centros, participación en organismos internacionales etc.

  6. Concretar un mapa de infraestructuras no solo con vocación nacional sino también internacional, acorde con los grandes retos científicos y tecnológicos. Las estructuras en red pueden contribuir de manera notable a este fin, independientemente de la colaboración en proyectos de gran alcance no solo europeo sino mundial. El valor añadido de este proyecto consiste en el servir de motor al tejido industrial así como la cualificación de investigadores y tecnólogos derivada de la construcción y mantenimiento de dichas instalaciones.

  7. Definir nuevas estructuras de centros de investigación que complementen las existentes sobre la base de una doble acción: iniciativas en la frontera del conocimiento y movilidad de investigadores. Ello implica de manera notable la definición de políticas específicas en dichos centros, basadas en la excelencia y la agilidad y flexibilidad en la gestión, que contribuyan a dinamizar el tejido de nuestro sistema aquejado de unas limitaciones burocrático –administrativas incompatible con los principios de competitividad y eficiencia.

  8. Cambiar los paradigmas de evaluación, centrando las tareas en el seguimiento de proyectos y evaluación ex -post como criterio básico, de manera que posibiliten la retroalimentación en el sistema no solo de cara a los agentes sino también a los ejecutores y gestores de las políticas de I+D+I. La creación de la Agencia Estatal de Evaluación, Financiación y Prospectiva puede facilitar en buena manera este cambio.

  9. Traducir la realidad de las trayectorias investigadoras en base a tres momentos clave: Fase pre-doctoral, fase post-doctoral y consolidación científica, con hitos claramente definidos y con mecanismos de evaluación en cada transición que permitan definir unas reglas claras de actuación que sirvan de referencia no solo a los interesados sino también a las instituciones y organismos contratantes.

  10. Incentivar la cultura científica y tecnológica de la ciudadanía de nuestro país. La generación de conocimiento, además de fuente de riqueza, progreso y bienestar social debe ser sinónimo de cultura. Uno de los principales objetivos de una política de I+D+I debe ser la comunicación de los logros alcanzados con el fin de hacer partícipe y cómplice a la sociedad e identificarla con el mismo. Concebida a la par como una rendición de cuentas pero también como un mecanismo de comprensión de una realidad cambiante en la que la ciencia y la tecnología juegan un papel central, esta política de acercamiento mejorará sin duda la calidad democrática de nuestra ciudadanía y el mutuo compromiso entre ambas partes. Sin ninguna duda, un sistema excelente de I+D+I se debe asentar en un potente sistema educativo tanto a nivel primario y secundario como universitario, en el que la curiosidad científica, el placer y el esfuerzo por experimentar y adentrarse en lo desconocido, el dotarse, en definitiva, de un espíritu innovador y emprendedor, deben ser señas de identidad.

La definición de la Estrategia Nacional de Ciencia y Tecnología como marco de referencia y la concreción de sus objetivos estratégicos y principales líneas de actuación en el próximo Plan Nacional de I+D+I pueden constituir una excelente oportunidad para ese salto adelante que demanda nuestro sistema y que exige el compromiso y esfuerzo cooperativo de todos sus agentes. Finalmente, el compromiso de todos los grupos parlamentarios a través de un Pacto por la Ciencia, ampliamente reclamado por investigadores e instituciones, que permita un crecimiento sostenido de la financiación, una estabilidad en las políticas de apoyo y consolidación de nuestro sistema de CTE, constituye una garantía a medio y largo plazo para que todos los agentes del sistema puedan tener una visión de continuidad y estabilidad en los retos en que estamos comprometidos.