De la Ley de Innovación a la Ley de la Ciencia: Historia del camino inverso

     
Julián Pavón
Catedrático de la Universidad Politécnica de Madrid
 


Al cumplirse 20 años de la publicación de la Ley de la Ciencia en 1986, si aplicamos la máxima del Evangelio de "Por su fruto los conoceréis", parece que tenemos poco que celebrar, pues todos los indicadores de informes recientes sobre innovación y competitividad en España, a los que haremos posteriormente referencia, nos indican que vamos perdiendo posiciones de forma aparentemente irreversible en el contexto internacional.

Es evidente que el modelo de desarrollo en el que se basa nuestro crecimiento económico, fundamentado en el estímulo del consumo, la construcción y servicios como el turismo, no favorece precisamente el estímulo de la innovación tecnológica, pero es evidente que a esta situación ha contribuido también la elección de un modelo de política científico-tecnológica cuyo máximo exponente es la Ley de la Ciencia a la que nos referimos, que se encuentra en las Antípodas del planteamiento de política tecnológica dominante desde hace más del 20 años en los países más desarrollados.

Hemos titulado el presente artículo como "historia del camino inverso" porque en Junio de 1982 se publicó en el Boletín Oficial de las Cortes, la Ley de Innovación Tecnológica fundamentada conceptualmente en los principios que se fueron consolidando a lo largo de la década de los años 70 basado en el denominado "modelo de demanda", impuesto en el Reino Unido por el gobierno conservador de Margaret Thatcher y que ha venido siendo el modelo dominante en las economías tecnológicamente más desarrolladas como Estados Unidos, Alemania y Japón desde principios de los años 70.

La Ley de Innovación Tecnológica nunca vio la luz porque en Octubre de 1982 gana las elecciones el Partido Socialista que congela la Ley para dar paso cuatro años después, a la denominada Ley de la Ciencia que recupera el modelo científico-tecnológico de los años 50 y 60, prácticamente periclitado en las economías más desarrolladas.

La década de los 70, década de la innovación

Los teóricos de la Economía de la Innovación, han venido reconociendo a la década de los años 70 como aquella en la que se produce un cambio de paradigma en las políticas científico-tecnológicas dominantes después de la Segunda Guerra Mundial.

Las razones son varias. Japón y Alemania, potencias perdedoras de la última guerra, consiguen competir con Estados Unidos con considerable éxito en los mercados internacionales con productos de alta y media tecnología.

Los modelos desarrollados por ambos países son antagónicos. El alemán está basado en el "desarrollo endógeno" de tecnologías por parte de las empresas y de potentes centros sectoriales íntimamente vinculados a las mismas. Japón opta por un modelo de asimilación masiva de tecnología" basado en una estrategia explícita del MIT (Ministerio de Industria y Tecnología japonés y con financiación del mismo) que se fundamenta en la copia masiva de tecnología extranjera que es asimilada y mejorada posteriormente por las empresas japonesas. Es el denominado por los propios japoneses con el sugerente nombre de "ingeniería inversa". Es el momento en el que se comienza a hablar de "estrategias alternativas de innovación tecnológica".

La crisis del petróleo de 1973, provoca la necesidad de reconversiones industriales masivas haciendo que los procesos de fabricación se transformen de "intensivos en energía", estimulados por un precio del barril de petróleo inferior a los 2 dólares hasta ese momento, a "ahorradores de energía" debido al alza continuada del precio del petróleo hasta alcanzar a finales de la década los 35 dólares por barril. Se aprovechan los procesos de reconversión industrial masiva para introducir las nuevas tecnologías basadas en la microelectrónica, los autómatas programables y la robótica industrial. Se habla de reconversiones industriales generalizadas basadas en la "innovación de procesos".

La emergencia en la década de los 70 de los denominados "dragones asiáticos" obliga a muchos países a diferenciar sus productos mediante "saltos tecnológicos" basados en el desarrollo de las aplicaciones de los microprocesadores, nuevos materiales, etc.que identifican un nuevo modelo de competitividad basado en la "innovación de producto".

A estos significativos hechos que van consolidando el "concepto de innovación" como un concepto novedoso en la década de los años 70, hasta el punto de que en 1976, con ocasión de la búsqueda en Escuelas de Negocios de los Estados Unidos de un Programa Postdoctoral en "Management of Technological Innovation" que me fue sugerido por mi Profesor Tutor, y antecesor en la Cátedra de Economía de Ingenieros Industriales, Fermín de la Sierra, solo pude encontrar dichos Programas en Harvard, MIT y UCLA, optando finalmente por este último, hay que añadir el informe publicado a principios de la década de los 70 por la UNESCO sobre la crisis de los modelos de política científico-tecnológica de los años 50 y 60, para que emergiera el nuevo paradigma de las "políticas de innovación tecnológica" que va a ser el dominante a partir de ese momento en la práctica totalidad de las economías desarrolladas del mundo.

El modelo de política científica de los años 50 y 60, se ha definido como un "modelo de oferta" basado en la premisa de que los gobiernos debían basar su acción de política científico-tecnológica en el estímulo a la creación de conocimiento científico en Universidades y Centros públicos de investigación, considerando que las empresas acudirían al "stock" de conocimiento científico acumulado para transformarlo en productos y procesos comercializables.

La realidad, tal y como denunciaba el citado informe de la UNESCO, era que al final la oferta tecnológica de Universidades y Centros públicos de investigación, raramente se encontraba con la demanda tecnológica de las empresas, creándose dos mundos tecnológicamente "estancos" que difícilmente se comunicaban.

Para remediar este desencuentro, algunos países estimularon la creación de "unidades de transferencia de los resultados de investigación" de Universidades y Centros públicos a las empresas con resultados manifiestamente mejorables.

Frente a esta solución de emergencia, otros países migraron hacia el emergente "modelo de demanda" basado en el nuevo paradigma de la innovación tecnológica, en el que el protagonismo de las políticas gubernamentales y la financiación de soporte de las mismas pasaba fundamentalmente a las empresas, que se erigían en protagonistas del modelo otorgando un papel complementario, aunque no por ello menos importante, a Universidad y Centros públicos de investigación, que se transformaban de sujetos protagonistas a entidades de apoyo al sistema industrial para la mejora de la competitividad tecnológica empresarial.

La mejor expresión del conflicto entre ambos modelos en nuestro país se produjo con la decisión del Banco Mundial de otorgar un último crédito a España, que acababa de rebasar la frontera de los 6000 dólares per capita a partir de la cual los países dejaban de ser receptores potenciales de créditos de dicha Institución, para crear un Centro para el Desarrollo Tecnológico e Industrial (el actual CDTI) que permitiera financiar el desarrollo tecnológico de las empresas para mejorar su competitividad internacional a través de la tecnología.

El enfrentamiento producido entre el Ministerio de Educación y Ciencia y el Ministerio de Industria de aquel momento para hacerse con la ubicación del codiciado Centro, que nacía con una financiación inicial de 20 millones de dólares del Banco Mundial, desembocó en una intervención directa de dicho Banco que puso como condición definitiva para otorgar el préstamo su ubicación en el Ministerio de Industria, dado que el protagonismo de los sujetos de los fondos asignados iban a ser las empresas de acuerdo con el emergente paradigma de las políticas de innovación tecnológica. La decisión se pudo constatar que iba en la buena dirección cuando el gobierno francés decidió poco después la reubicación del ANVAR, Institución semejante al CDTI español, cambiando su dependencia del Ministerio de Educación al Ministerio de Industria francés.

Fue el CDTI creado en 1978 conjuntamente con la Dirección General de Tecnología del Ministerio de Industria, quienes impulsaron la Ley de Innovación Tecnológica que acabó su recorrido en el Boletín Oficial de las Cortes de Junio de 1982.

La Ley de Innovación Tecnológica

Dado que el contenido de dicha Ley puede ser consultado en el citado Boletín, no me voy a detener en el contenido de la misma y sí en la propuesta de acciones derivadas que se había elaborado en el CDTI y que aparecen en el cuadro adjunto

  SUJETOS MEDIDAS DE APOYO
Generación de ideas Universidad
OPIS + Centros Sectoriales
Prospectiva
Empresa
Compras Públicas
Tecnologías Sectoriales
Ingeniería Inversa
Vigilancia Tecnológica
Formación en Creatividad
Centros de Innovación
Proyectos Universidad
OPIS + Centros Sectoriales
Planes Concertados
Empresa
Laboratorios (I + D) OPIS + Centros Sectoriales
Centros tecnología para terceros
Empresa
Plan Nacional I + D
Programa Marco CICYT
Patentes
Prototipos Centros tecnología para terceros
Empresa
Acciones CDTI
Formación de Ingeniería del Valor
Centros de tecnologías para terceros
Consorcio
Redes
ITP (Inserción de Tecnólogos)
Intermediación tecnológica (broker)
Diseño Industrial Empresa
Preserie Empresa
N+H Empresa AENOR
laboratorios Industriales y de Ensayo
Calidad Empresa Programa Nacional de Calidad
AENOR
Formación
Desarrollo de Proveedores
Equipos Empresa Banca Industrial
Ferias Tecnológicas e Industriales
Producción Empresa Formación
Parques Industriales y tecnológicos
Viveros de Empresas
Comercialización de Tecnología Empresa ICEX
Consorcio
Redes
Extensionismo tecnológico
Red Virtual
Comercialización de Productos (Nacional) Empresa Comercialización Nacional
Programas PYMES
Cámaras de Comercio
Formación
Comercialización de Productos (Internacional) Empresa ICEX
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Como puede observarse en el Cuadro la Ley de Innovación Tecnológica abarcaba prácticamente acciones relacionadas con todos los contenidos del proceso de innovación, desde la "generación de ideas" y "actividades de investigación", hasta la comercialización nacional e internacional de productos y procesos basados en nuevas tecnologías, pasando por la "creación de empresas de base tecnológica", prestando especial atención a acciones vinculadas al "diseño industrial", el "desarrollo de prototipos", actividades de "normalización y homologación" y fomento de la "calidad" en los productos y procesos productivos de las empresas.

Como sería prolijo comentar y desarrollar cada una de las acciones enumeradas en el citado Cuadro, me detendré exclusivamente en una para ilustrar de que forma la experiencia acumulada por el CDTI se iba trasladando a la Ley de Innovación Tecnológica.

Coincidiendo con mi nombramiento como Subdirector General del CDTI, el Director General me encomendó la misión de visitar las tres experiencias piloto que estaba financiando la National Science Fundation en el MIT, en el Carnegie Mellon y en la Universidad de Oregon denominadas "Innovation Center".

Esta experiencia tenía por objeto fomentar la creación de empresas de base tecnológica mediante "viveros de empresas" vinculados a las tres Universidades citadas y basadas en la investigación desarrollada en los laboratorios universitarios.

El modelo constaba de cinco pilares:

  • La "selección de resultados de investigación" que pudieran ser objeto de comercialización mediante una empresa pilotada por los propios investigadores.
  • El desarrollo de un Programa Master de Formación en "Entrepreneurship" para los investigadores universitarios que les permitiera completar su formación como científicos con conocimientos de finanzas, marketing, recursos humanos, etc. que facilitara la gestión de las nuevas empresas creadas. El Proyecto Fin de Master era el Business Plan de la futura empresa.
  • La asesoría especializada mediante "Think Tank" formados por Profesores de la Universidad y Profesionales de la empresa que ayudaran al equipo gestor en la toma de decisiones durante los primeros años de desarrollo de la misma.
  • La creación de Parques Científico-Tecnológicos anexos a las Universidades que facilitaban temporalmente las instalaciones necesarias para la producción de prototipos y primeras series de los nuevos productos comercializables.
  • La financiación a fondo perdido por parte de la National Science Fundation de los Proyectos de desarrollo empresarial seleccionados durante los dos primeros años de vida de le empresa.

28 años después, de aquel viaje inicial al mundo de los Innovation Centers se han multiplicado estas experiencias en las principales Universidades de los Estados Unidos, mientras en España se pueden contar con los dedos de la mano las Universidades que, al menos, hayan iniciado tímidamente experiencias similares.

La Innovación Tecnológica en España 20 años después de la Ley de la Ciencia

Puesto que el presente número de la Revista está dedicado a la conmemoración de los 20 años de la publicación de la Ley de la Ciencia, deduzco que entre los artículos seleccionados habrá algunas exégesis de la misma. Por ello yo me voy a referir exclusivamente a los recientes informes sobre la innovación en España de los que se puede deducir la eficacia de la Ley de las políticas en materia de Ciencia, Tecnología e Innovación desarrolladas en nuestro país en los últimos 20 años.

Previamente he de hacer la consideración de que desafortunadamente los gobiernos de distinto signo político que hemos gozado o padecido según la visión de cada uno, en estos años, no ha variado la, a la vista de sus resultados, absoluta ineficacia de las políticas de ciencia, tecnología e innovación de nuestro país.

Por ejemplo, si al gobierno socialista de 1986 hay que atribuir la elección del camino inverso al paradigma dominante en la década de los 80, haciendo caso omiso de la "non nata" Ley de Innovación Tecnológica y promulgando en su lugar la Ley de la Ciencia, al gobierno del Partido Popular en su segundo mandato, hay que atribuir la sorprendente decisión de suprimir el Ministerio de Industria y crear un Ministerio de Ciencia y Tecnología conocido como el Ministerio de las tres mentiras, puesto que no fue ni Ministerio de Ciencia, ni Ministerio de Tecnología y era realmente un Ministerio de las Telecomunicaciones. A ello hay que añadir el que en cuatro años dicho Ministerio tuvo tres Ministros.

A este desatino, ha sucedido un desatino equivalente pues, sobre la base de un acierto inicial con la recuperación del Ministerio de Industria, vemos como el mismo se ha convertido en un fallido Ministerio de la Energía al que además hay que atribuir decisiones como la criticada por la Unión Europea de trasladar a Barcelona la Comisión Nacional del Mercado de las Telecomunicaciones y en el que la Política de Innovación brilla prácticamente por su ausencia. A ello hay que añadir la sorprendente decisión de distribuir las competencias y los fondos dedicados a Ciencia, Tecnología e Innovación entre dos Ministerios volviendo al modelo existente en los años 60. Por cierto, los dos Ministerios implicados llevan ya curiosamente en dos años dos Ministros cada uno, con lo que el actual gobierno ya ha batido el record de este indicador de ineficiencia que estaba en manos del Partido Popular.

No es por lo tanto extraño que de acuerdo con el "ranking" sobre investigación y desarrollo en Europa, elaborado por la Comisión de la Unión Europea, España sea uno de los cuatro países de la Europa de los 25 -junto a Polonia, Eslovaquia y Estonia- y el único de la Europa de los 15 más ricos, que pierde terreno respecto de clasificaciones anteriores, situándose en el puesto 16 por detrás de países como Eslovenia y Hungría.

'Ranking' Europeo sobre innovación

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La misma conclusión se obtiene de la clasificación del Foro Económico Mundial (FEM) de 2005 que mide el desarrollo tecnológico de 115 países. El estudio sitúa a España en el puesto 31 del "índice de desarrollo tecnológico" del FEM por detrás de países como Portugal y Chile que se sitúan en los puestos 27 y 29 respectivamente.