Inmigración, cambios sociales y Constitución
18/06/2006 12:02 por Esteban Greciet
Ahora que tan claramente se reflejan los nuevos flujos migratorios que desde África vienen a España, franqueando, desde la desembocadura del río Senegal hasta las Canarias, una distancia varias veces superior a la del estrecho de Gibraltar, en sustitución de éste tras lo acaecido en las vallas de Melilla el otoño pasado, conviene recordar la otra cara de la emigración española de hace 40 años, a través de la reciente y recomendable película «Un franco, 14 pesetas», de Carlos Iglesias.
Que no hace mucho España era aún un país de emigrantes no deja de ser un tópico que responde fielmente a la realidad. La dictadura del General Franco no sólo supuso la anulación de las libertades y el atraso moral y cultural del país durante 4 décadas, sino una situación de menesterosidad económica que hizo emigrar a muchos españoles en busca de una vida mejor. La película plasma la transformación de los emigrantes en la sociedad que les recibe, hasta el punto de que se sienten extraños al regresar a Madrid, ya no son los mismos.
Pero el art. 42 de la Constitución Española de 1978 es resistente a esta duplicidad de identidades: «El Estado velará especialmente por la salvaguardia de los derechos económicos y sociales de los trabajadores españoles en el extranjero y orientará su política hacia su retorno». Se da preferencia al retorno, objeto de las políticas públicas, porque sólo se concibe que la residencia natural del emigrante está en su lugar de origen. Casi 30 años después, el actual Gobierno socialista ha enviado a las Cortes el Proyecto de Ley del Estatuto de los ciudadanos españoles en el exterior, actualmente en tramitación en el Congreso de los Diputados.
Pero volviendo a la cuestión principal, no parece que el Plan África o la mayor presencia diplomática española en los países subsaharianos de origen, con ser medidas necesarias, sean suficientes. La apelación a la Unión Europea (como, sin tener que ver con esto, en el tema de los vuelos de la CIA) es consecuencia del papel de las instituciones supranacionales en la gestión de los procesos migratorios, sin que ello deba implicar dejación de responsabilidades por parte del Estado ni tratar de atribuir a esas instancias un papel que sólo remotamente les corresponde.
Una de las reflexiones de fondo, desde la perspectiva jurídica, es que no existe en España un «status» constitucional de la inmigración; nuestra Constitución, anclada en el viejo principio de la nacionalidad y la extranjería, no atribuye ningún efecto inmediato a la residencia: son las Leyes y la jurisprudencia las que han ido delineando los derechos y obligaciones de los inmigrantes, a los que ya me referí en un comentario anteriormente enviado.
Ocurre como con todos los asuntos trasnacionales: la Constitución Española no menciona a la Unión Europea, ni al Tribunal Penal Internacional, ni a las Eurorregiones, ni asienta ningún principio sobre la participación de las Comunidades Autónomas en las relaciones internacionales. Los constituyentes no se podían imaginar que los destinatarios primordiales de los servicios públicos iban a acabar siendo los trabajadores inmigrantes, contribuyentes y cotizantes, y que la principal demanda de esos servicios iba a recaer sobre los Municipios y las Comunidades Autónomas. La práctica, la normalidad, van muy por delante de la normatividad. 1978 era una fecha en que España estaba todavía lejos de constituir una sociedad abierta: un país asediado aún por sus demonios interiores, todavía a día de hoy más vivos de lo que sería deseable.
Sólo el Derecho Internacional privado ha asumido, aparentemente, el impacto de la globalización, al basarse desde siempre en la movilidad y la transnacionalidad, y al ocuparse de las relaciones jurídicas cotidianas generadas por los institutos del Derecho civil: el matrimonio, la compraventa o alquiler de bienes, la filiación; y del comercio internacional, desde siempre globalizado, en todas sus versiones.
En el plano doctrinal y para acabar me permito agregar dos enlaces, de una Revista de reciente aparición sobre inmigración y un libro que quiere abrir brecha sobre los problemas constitucionales de la inmigración:
Una de estas ausencias constitucionales es la del derecho al voto en elecciones nacionales. Como sabéis (y hablo de memoria, fallando seguramente en los detalles), el Tribunal Constitucional hizo una clasificación tripartita de derechos constitucionales: a) los que los extranjeros no tienen nunca; b) los que tienen si se los dan los tratados y las leyes; c) los que tienen en todo caso. Que se ha repetido hasta la saciedad.
Este grupo a) quedaría constituido prácticamente por el derecho al voto nacional. Esa interpretación hoy en día es insostenible. Quiero decir, no veo nada en el artículo 23 que PROHIBA a la ley extender derechos de sufragio a los extranjeros. Digamos que el TC hizo su interpretación influido por el contexto de aquella época, donde era impensable que los extranjeros votaran, pero ahora debe plantearse la cuestión desde otra perspectiva y debe replantearse esta clasificación tripartita.
Entiendo que a alguien cuya permanencia en el país es dudosa no se le otorgue derecho a participar en el sufragio. Pero vamos, un residente permanente, como mínimo, es una persona que está siendo gobernada y seguramente seguirá siendo gobernada por las personas que se designen en los comicios. Y al fin y al cabo una de las líneas esenciales de la democracia es que uno pueda participar en la designación de las personas que te gobiernan.
Cuando, en unas jornadas de extranjería en Tánger, los estudiantes preguntaron por el derecho al voto, el profesor contestó -con razón- que el problema es que así terminaba por vaciarse de contenido la nacionalidad. Claro que sí. Esa es la cuestión. Que la "nacionalidad", esa construcción jurídica sustentada en el fondo sobre la etnicidad, está condenada a vaciarse de contenido o transformarse en otra cosa.
Gracias por las referencias. El hecho de que haya personas de gran valía, que conozco pero no he leído, en ellas, me incentiva aún más la lectura.
En efecto, el art. 23 excluye el derecho de participación política, y por tanto el derecho de sufragio, de los extranjeros, al atribuir su titularidad a los ciudadanos, entendiendo por tales los españoles. Así lo confirma el art. 13.2, único de la Constitución que ha sufrido una reforma, por lo demás no demasiado significativa.
Sin embargo, aunque el art. 29 restringe a los españoles el derecho de petición, la L.O. 4/2001, de 12 de noviembre, que lo desarrolla, atribuyó su titularidad y ejercicio igualmente a los extranjeros, sin que nadie se haya planteado la inconstitucionalidad del precepto legal. Además, se trata de un derecho fundamental de gran arraigo histórico pero de escasa operatividad práctica hoy día.
La cuestión nuclear reside, a mi juicio, en la noción de ciudadanía. No se trata sólo de articular nuevos conceptos de la representación política, sino de algo incluso más elemental: quienes han de cumplir con los deberes de tributación a la Hacienda Pública y de cotización a la Seguridad Social, aquéllos para quienes el derecho al trabajo se presenta asimismo como un deber (¿qué sabemos del inmigrante desempleado?), bajo sanción de ver en peligro su residencia legal, han de ser titulares de los derechos de participación política previo el cumplimiento de determinados requisitos.
Los mismos podrían establecerse, en su configuración mínima, en la Constitución, y desarrollarse en la Ley electoral, en los artículos dedicados a la capacidad electoral activa y pasiva. Podría empezarse por los niveles inferiores de gobierno, más próximos a las preocupaciones ciudadanas, y seguir por los autonómicos.
La teoría de la representación política se basa en el "not taxation without representation", viejo aforismo inglés en el que se sintetiza el origen histórico de los Parlamentos, según todos los teóricos. Por tanto, ¿puede haber tributación sin representación? No se trata ya de que los ciudadanos deban elegir a los representantes que deben decidir la gestión y administración de los recursos públicos, sino que han de elegirlos precisamente porque están llamados a esa función política y constitucional.
Bueno, se me había pasado este comentario de Esteban, le contesto por si acaso.
Efectivamente, el artículo 23 restringe el derecho de voto a los ciudadanos y el 13 tuvo que ser modificado. El TC ha interpretado que los ciudadanos son los españoles (lo que, como dices, es discutible), pero también ha interpretado que LA LEY NO PUEDE EXTENDER EL DERECHO A LOS EXTRANJEROS. La interpretación está clara, pero no la comparto en lo más mínimo; el TC se la ha sacado de la manga, utilizando como parámetros para su juicio patrones socioculturales relativos a la nacionalidad que empiezan a estar caducos.
A modo de ejemplo, el artículo 35 de la Constitución reconoce a los españoles el Derecho al Trabajo. Parece oportuno interpretar que la ley tiene margen para extender o restringir este derecho a los extranjeros (yo creo que este margen tiene límites en función de otros derechos fundamentales, pero esa es otra historia); pero a nadie se le ocurre que la constitución PROHIBA que la ley permita trabajar a los extranjeros.
Pues con la participación política sucede lo mismo. Una cosa es que la constitución la reconozca solo a los españoles (si es el caso) y otra es que no permita otro reconocimiento.
Estoy escribiendo mi tesis doctoral sobre "La protección Constitucional de los Derechos económicos y Sociales de los españoles en el exterior" y este libro me interesa, donde lo puedo conseguir?.
A través de una asociación de Derechos Humanos que dirijo, formularemos propuestas de lege ferenda para que se ifrmen los respectivos convenios bilaterales en torno a que los inmigrantes puedan ejercer el sufragio activo y pasivo. Un saludo.
Olivia Reina Castillo (Doctoranda del Departamento de Derecho Constitucional de la Universidad de Valencia.)
La revista de estudios fronterizos de Gibraltar es una cosa muy localista, y seguramente tengas que pedir una copia por los típicos servicios de préstamo y petición de documentos interbibliotecarios. Te informarían en la biblioteca de la UV, una vez les des la referencia.
En cuanto al libro en sí mismo, bueno, está publicado por Tirant lo Blanch, o sea, que no debe ser difícil encontrarlo en Valencia. Si no está en la biblioteca de la Universidad puede pedirse normalmente por la persona del Departamento que se encargue de esas cosas; si trabajas por tu cuenta (sin integración en el Departamento), no debe ser difícil de comprar. La propia Tirant lo Blanch, creo recordar, era ya una librería valenciana antes de llegar a ser una editorial y supongo que sigue vendiendo directamente.