Civitas sine suffragio

La fórmula civitas sine suffragio, el modelo clásico romano de concesión parcial del status de ciudadanía, puede servir para iluminar el posible sentido y comprender los efectos perversos de las políticas puestas en marcha por muchos Estados contemporáneos en relación al otorgamiento selectivo de algunos derechos de ciudadanía a los inmigrantes que se instalan en su territorio.

Entre las medidas que Roma impuso a partir del siglo IV a.C. a las  ciudades itálicas que iba sometiendo a su dominio, bien sea por conquista, bien por alianza, destaca la denominada civitas sine suffragio. Mediante esta figura jurídico-política, determinadas ciudades latinas fueron integradas en el Estado romano de un modo peculiar: sus habitantes pasaban a estar sujetos a todas las responsabilidades militares y tributarias de un ciudadano romano, pero no estaban capacitados para participar de las asambleas o postularse como candidatos a magistrados.

Esta innovación jurídica fue un paso decisivo en el camino de Roma hacia la dominación de la península itálica. De este modo, los romanos pudieron seguir incorporando población a su Estado, sin por ello alterar el funcionamiento de sus instituciones políticas, aptas sólo para una ciudad-Estado. Esa nueva forma de ciudadanía restringida fue clave, además, para crear nuevas colonias conectadas directamente con el Estado romano pero sin conceder a sus habitantes un espacio en la gestión de los asuntos públicos.

La noción de ciudadanía integraba diversos componentes que no tenían que presentarse juntos ni de una vez. La ciudadanía poseía una cara privada y otra pública. Las dos facetas constituían compartimentos cerrados, de tal modo que, en principio, era posible disfrutar de distintos derechos como, por ejemplo, comerciar en idénticas condiciones con un romano o casarse con un romano, pero no poseer el derecho al voto en las asambleas ni la posibilidad de convertirse en magistrado. Por otra parte, se trataba de un proceso en dos tiempos, aunque ejecutado normalmente no a lo largo de una única trayectoria personal, sino a lo largo de sucesivas generaciones. La desagregación de los atributos inherentes a la condición de ciudadano propició, no obstante, una marcada estratificación legal y social entre la población bajo jurisdicción romana.

Demos ahora un largo salto en la historia y situémonos en el mundo contemporáneo y, más concretamente, en los países receptores de inmigración. Según el influyente modelo acuñado por el sociólogo británico T.H. Marshall, a lo largo de los dos últimos siglos, el contenido normativo atribuido de la ciudadanía se habría ido densificando (gracias, en gran medida, a las luchas de los movimientos sociales): en primer lugar, se habría dado el reconocimiento de la ciudadanía civil; posteriormente, de la ciudadanía política; y, finalmente, de la ciudadanía social, que sería la culminación de un proceso tan sólo realizable en el marco de un Welfare State.

Pues, bien, un efecto práctico de muchas políticas migratorias es precisamente la desagregación de los tres componentes de la ciudadanía que había diferenciado Marshall y la atribución parcial de los mismos entre los distintos tipos de inmigrantes. Una práctica que recuerda en ciertos detalles a la civitas sine suffragio, pese a la radical modificación de las condiciones políticas y socio-económicas. De un modo similar a lo que sucedía con la institución romana, ese reconocimiento jerarquizado supone también la ruptura del principio de igualdad ante la ley. Se potencian igualmente los procesos de «estratificación cívica», cuyas repercusiones no se restringen al plano de lo meramente jurídico, pues la desigualdad o gradación jurídica deviene en estratificación socio-económica y en la generación de espacios de exclusión.

Dejando ahora de lado la inmigración irregular (excluida de antemano de cualquier beneficio de la noción de ciudadanía), la posición de los inmigrantes regulares en el marco de la estructura normativa de los derechos de ciudadanía suele ser un tanto peculiar, pues, a pesar de ser miembros de facto de las sociedades en las que se han establecido, no son, en un sentido estricto, sujetos de pleno derecho de las mismas. No obstante, debido a su inserción real en el país de acogida, participan de muchos de los derechos tradicionalmente asociados a la posesión de dicho status, aunque no de los políticos.

En la mayoría de los Estados democráticos liberales con población inmigrante, los derechos civiles y sociales hace tiempo que se han desconectado del status formal de ciudadanía. Como se ha señalado, el disfrute de las libertades civiles básicas se entiende cada vez más como un derecho humano universal. La educación pública, la asistencia sanitaria y las prestaciones de la seguridad social se consideran beneficios derivados bien de la condición de residente o bien del status de trabajador y contribuyente. Sin embargo, el reconocimiento de derechos civiles y sociales no mitiga la pérdida que supone la ausencia de derechos políticos. La condición de ciudadano pleno y los consiguientes derechos de participación política no es un asunto baladí. En el mejor de los casos, se trataría de una forma amputada de existencia cívica, aquellos que los romanos otorgaban a los miembros de las civitas sine suffragio.

El debate sobre el derecho de voto de los extranjeros está estrechamente vinculado a la definición de los límites de la comunidad política y a los derechos que sus miembros pueden ejercer. Más allá de la oportunidad electoral, se trata de un debate ineludible que versa sobre el núcleo de cualquier sistema democrático. Y no es indiferente para la calidad de una democracia la forma en que quede resuelto. Algunas opciones han de ser evitadas, en particular, una configuración de la ciudadanía al modo de la civitas sine suffragio romana, pues constituiría una injustificada mutilación de los derechos básicos de una parte de la población que reside legalmente en un territorio. Y ello resulta inaceptable no sólo por razones de prudencia política, que también, sino, especialmente, por razones de estricta justicia.

• Extraído del artículo de Juan Carlos Velasco “Civitas sine suffragio. Sobre el derecho al voto de los extranjeros”, publicado en el libro de José Manuel Bermudo (ed.), Derechos, libertades, emancipación, Horsori, Barcelona, 2010, págs. 127-140.